从“送养”到“自养”：困境儿童救助走过70年

新记者们 文字｜⻩⼼语 丁璇琪

指导老师｜林羽丰

排版｜韩尹航

图片来自网络

在2024年9月5日的外交部例行记者会上，发言人毛宁宣布了中国政府对跨国收养政策的重大调整。新政策要求，除外国人来华收养三代以内旁系同辈血亲的子女和继子女外，中国将不再向国外送养儿童。

这一调整标志着中国在儿童福利和国际公约遵守方面的重大进展。东南大学人文学院社会学系副教授钱霖亮在接受南方周末采访时称，“从国际法律法规来看，也不建议跨种族收养。一个国家的儿童应尽量由本国的父母领养，这更符合儿童福祉”。

向前追溯五十年，中国在儿童福利政策上经历了深刻的演变。从最初对孤儿的救助到逐步建立完整的收养制度，再到如今的政策调整，中国的儿童福利体系经历了从单一救助向多元化关怀的转变。而在这一历史性调整的背后，孤儿保障需求较大的安徽省，以其长达半个世纪的制度探索，成为解读中国儿童福利体系变迁的关键样本。

01.

草房福利院

1949年寒冬，合肥二里街南侧的山坡上，几十间漏风的茅草房在寒风中瑟缩。这里是新中国首批孤儿救助机构的诞生地——合肥市健教所，也是安徽孤儿救助史的起点。彼时，“健教所”的目标仅是“让孩子活下来”。

“合肥解放初，无收养机构，发现弃婴现象，随时发动领养。让他们活过来就是民政人的最大心愿了。”曾于合肥市民政系统工作48年的汪元玉在《儿童福利院的变迁》这一报道中如此回忆。

早期合肥市福利院（图⽚来源：澎湃新闻）

1953年6月，合肥市政府颁布了《关于保护婴儿、严禁弃婴实施办法》，尝试通过农村寄养模式缓解政府的压力。据合肥福利院统计，1953年至1958年，名为合肥教养所的福利院，共收容了近1400名弃婴，占全省收养弃婴总数的13%。然而，在那个百废待兴的年代，由于收进时许多弃婴病重，加上条件差，保育员又大多没有经验，1959年至1960年期间，弃婴的死亡率居高不下。

当时，“儿童福利院”尚未成型，担负起孤儿抚养责任的大多是“教养所”或“教养院”。这些机构虽名为“教养”，却因资源极度匮乏，实为“有养无教”的场所，只是勉力维持孤儿的生存。安徽的孤儿救助史正是这段历史的缩影。

1966年6月10日，合肥市社会福利院与儿童教养院合并。此次资源整合为基础设施的改善和服务能力的提升奠定了基础，但孤儿的生活条件仍然有限。汪元玉在纪录片中回忆说：“（当时）这个校舍是比较破旧的，住宿条件也非常差，都是泥巴、焊缝、砖瓦结构的房子，当时自来水也没有，我们吃的用的全是农村池塘里面的水。整个60年代，合肥市福利院条件相对来讲都比较差。”

到了60年代末至70年代初，福利院的条件仍未改善。孩子们的尿片，无论冬夏，都只能在池塘边的小坑里清洗。冬天，工作人员必须先砸开冰面，才能在冰窟窿里洗尿片。

20 世纪 60 年代 合肥市社会福利院外景

（图⽚来源：纪录⽚《福利院 60 年沧桑巨变》）

除生活设施简陋外，当时的医疗条件也非常差，一般的疾病都无法在院内治疗。

与此同时,这一时期中国的收养行为规范化存在巨大空白。1949年至1991年间，中国尚未出台专门针对收养的法律法规，仅有1980年《婚姻法》中简要规定了收养条件，但因过于笼统，收养行为在实践中问题频发。例如，法律中未明确收养人需具备的具体抚养教育能力标准，导致实践中难以准确判断收养人是否符合收养条件，一些不具备抚养能力的人也可能收养儿童，影响儿童的健康成长。

此外，收养程序也并未规范，许多事实收养关系因未办理合法手续，可能面临着财产继承和抚养义务等纠纷。甚至，由于缺乏部门监管，可能会出现以“收养”之名进行拐卖和虐待儿童的犯罪行为，严重损害儿童的合法权益。这些问题的暴露，对国家加速完善孤儿保障体系和收养立法提出了迫切需求。

在这段政策空白期里，安徽的收养行为主要基于亲情和同情，以亲属间收养为主。经济贫困和社会保障体系不完善，使得非亲属收养极为罕见，许多孤儿仍然处在无人抚养的状态。

02.

法治破冰

1992年，《中华人民共和国收养法》出台，穿透了中国儿童福利领域长达40余年的法律真空,标志着中国在儿童收养领域进入了一个新的法治时代。

这部法律不仅明确了收养原则、程序、主体资格和法律责任，更将“儿童利益最大化”原则写入条文，标志着中国孤儿救助从“人治”走向“法治”的关键转折。对于安徽而言，这部法律的落地，既是制度补位的起点，也是收养体系现代化的开端。

《收养法》实施后，安徽省按照国家要求，建立起从申请、评估到登记的完整收养程序。其中，颇具突破意义的是对非亲属收养的合法化与规范化。此前，非亲属收养多处于灰色地带，缺乏法律保障，收养关系稳定性差，甚至滋生拐卖儿童等犯罪行为。《收养法》的出台，不仅为非亲属收养提供了法律依据，还通过放宽条件、简化程序，激发了社会力量的参与热情。

在安徽，想要收养孩子的家庭需要经历一场“考试”——民政部门依据26项指标对申请人进行全面评估，涵盖经济能力、育儿理念、家庭环境等多个方面，甚至包括“是否与孩子户籍同城”等因素。这一全面审查主要由具备专业资质的机构负责实施，从申请、评估到审核形成完整闭环，确保受养儿童能够得到良好照顾。最终，地方将综合评估结果，优先选择条件更优的家庭，授予收养资格。

安徽省收养能力评分表

指标遵循“儿童利益最大化原则”，尽量让受养孤儿在户籍地附近得到领养。例如收养申请人户籍与被收养人户籍同地可得10分。安徽民政厅曾在对一封收养家庭来信的回复中提到，此举出于两种考量，“一是考虑地域跨度大，文化风俗差距大，不利于儿童适应新的居住环境；二是便于民政部门对被收养儿童进行回访，定期了解儿童情况。”

《收养法》的另一个重点在于推动跨国收养的合法化。在该法案与1999年发布的《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》共同作用下，跨国收养逐渐成为补充国内孤儿福利体系的重要方式。与国内领养家庭更倾向于领养健全男婴不同，涉外收养的儿童多为女童和残疾儿童，这些群体在国内领养中往往处于被边缘化的地位。根据美国国务院文件，从1999年到2016年，被美国收养的中国儿童中，有86%是女性。

另外，跨境领养中残疾儿童的比例相对较高。据国家统计局数据显示，在2014年至2018年间，外国人收养残疾儿童共11468例，占跨国收养总数的95%。

然而，法治化的道路并非一帆风顺。在跨国收养如火如荼之时，一条黑色产业链随之浮出水面。2011年，《新世纪》周刊揭露了震惊全国的“邵氏弃儿”事件。自2002年至2005年间，湖南邵阳的计生部门为收取社会抚养费，将未缴纳费用的“非法”婴幼儿强行抱走，送入邵阳福利院，统一改姓“邵”。截至2005年，仅高平镇计生工作人员强行抱走的婴幼儿就至少有16名。事件中，甚至有家庭在补缴社会抚养费后仍无法寻回子女。

《新世纪》周刊封面图

报道显示，当地计生部门和福利院存在明显的联动关系。当时正值中国推行计划生育政策，计生部门会把超生婴儿“没收”上来之后，送到福利院。报道还提到，在涉外收养渠道中，每收养一名中国孤儿，外国收养家庭通常需支付3000美元，这笔费用的绝大部分会回拨给福利院。通过文件造假，这些孩子被“漂白”成弃儿，随后被福利机构安排领养。这一过程中，福利机构获得了巨额补助。

“抢婴案”与社会经济崛起形成政策转向的双重推力。2005年，中国批准了《跨国收养方面保护儿童及合作公约》，进一步规范了涉外收养的程序。《公约》明确了两大核心原则：儿童利益最大化，以及防止儿童剥削与非法交易。《公约》要求各缔约国通过合作机制制定保障措施，以杜绝拐卖儿童或利用跨国收养进行非法交易的行为。此外，《公约》还强调，“收养必须取得儿童生父母或其他监护人的自主同意，且同意书需以书面形式证明，避免强迫或利益交换”，从根源上打破因跨国收养而滋生的利益链条，确保收养行为的合法性和正当性。

03.

替代方案——孤儿保障的“安徽模式”

根据民政部数据统计，1996年至2019年间，全国涉外送养儿童总人数约14万人，其中2005年达到峰值，为1.3万余人，随后逐年下降。安徽省民政厅数据则显示，2012年涉外送养儿童数量达到峰值，为176人，此后呈波动下降趋势，基本与全国走势一致。尤其在新冠疫情爆发后，全国涉外收养人数从2019年的970人骤降至2020年的63人。到2024年，安徽涉外收养登记仅剩3例，较2016年峰值下降96%。

跨国收养退场后，如何填补缺口？安徽的答案是：用多维保障体系让国内收养“接得住”。

在安徽省的孤儿保障体系中，曾经依赖跨国收养的残障儿童和女童的特殊需求得到了特别关注。对于残障儿童，全省推行“分类安置+精准兜底”模式：教育上，根据残障程度安排普通学校随班就读、特教学校或送教上门服务，重度残障儿童每周至少接受一次入户教学；经济上，社会散居残障孤儿每月可获得不低于1300元的生活补贴，集中供养者可达1966元，并设立专项助学金支持其高等教育。

针对女童，政策强调“平等优先”原则，既保障其同等享受普惠性福利，又通过隐私保护（如申请免公示敏感信息）、社会力量结对帮扶（妇联联动企业提供物资与情感支持）等措施消弭性别歧视风险。

社会协同机制则成为支撑——教育、民政、残联三部门动态共享数据，基层社区搭建儿童之家和探访网络，确保政策从“纸面”落到“地面”。例如，滁州市通过寒暑假心理托管班帮助残障儿童融入社会，六安集成化办理残疾人服务大幅提升效率。

在《收养法》实施后的几年里，安徽省,特别是合肥市的儿童福利院迎来了全面升级。如今的合肥市儿童福利院已不再是一个简陋的收养场所，而是一个现代化的综合性福利机构。院内的孩子们在宽敞明亮的环境中生活、学习、娱乐、康复，每一个孩子都能根据其不同需求，得到专业的关怀与照料。

如今的合肥市⼉童福利院（图⽚来源：合肥⺠政）

这里承载着六百多个特殊生命的人生起点。耗资1.3亿打造的5.3万平方米空间里，设计床位600张，是目前安徽省内规模最大的一所综合性社会福利机构，也是民政部“明天计划”脑瘫儿童康复训练示范基地。作为安徽首个国家级脑瘫儿童康复基地，这里每天都在创造奇迹。

突破不仅在物质条件上，也在户籍管理与安置渠道上。2009年，国务院首次明确收养孤儿可直接办理户口登记，扫清了"黑户"障碍；2010年，安置方式从单一机构养育拓展至亲属抚养、家庭寄养等多元路径，织密了孤儿保护网。至2019年，政策首次将父母重病、服刑等"事实无人抚养儿童"纳入国家保障，并通过"孤儿助学工程"为年满18岁的孤儿提供每年1万元求学资金，让制度关怀贯穿人生的各个阶段。

安徽孤儿救助体系正在经历从“保生存”迈向“促发展”的迭代。2011年，首份省级孤儿保障文件确立了生活、教育、医疗“三张安全网”；2019年，政策首次覆盖困境儿童与留守儿童，将救助触角延伸至农村；2022年，改革更具突破性——孤儿生活费标准首次与居民消费水平挂钩，散居与集中供养儿童实现"同标同权"。皖北某县数据显示，散居孤儿月补助从2011年600元跃升至2022年1300元，增幅超116%。如今，一张涵盖资金动态增长、分类精准保障的救助网络，正托举起更多孤儿的未来。

2024年初，安徽省民政厅遴选出10个优秀的儿童关爱服务项目，包括“‘未’爱童行”儿童关爱服务项目、“爱抚心墙”关爱服刑人员未成年子女项目以及“铜草花开·护童成长”困境儿童关爱服务项目等10个项目，供全省各市、县（市、区）的民政局学习。这些项目从司法援助、心理咨询到就业帮扶，为困境儿童提供了全方位支持。例如，安徽省亳州市涡阳县司法局投入了90余万元，在全县23个镇（街道）开通远程探视系统全覆盖，架起了监狱与家庭的“连心桥”，让远在监狱的父母与未成年子女实现了沟通无障碍，减少孩子们因缺乏陪伴而可能造成的心理问题。

滁州市琅琊区“皖美护童·爱暖童心”困境儿童心理健康关爱服务项目启动仪式现场

（图片来源：安徽日报）

“贫瘠的生活环境和生活条件直到改革开放以后，终于迎来了改革的春风，我们福利院也感受到‘天翻地覆慨而慷’的变化。”合肥福利院老职工汪元玉老人在报道中说道。

04.

落幕之后

跨国收养政策调整引发的反应两极分化，受到了众多社会组织和人权活动家的高度关注。

韩裔丹麦人权利组织的联合创始人彼得·莫勒公开声援了中国终止跨国收养的决定。他本人被丹麦家庭收养并在丹麦长大，深知跨国收养背后隐藏的风险：“对跨国收养的限制总体上反映了人们对被收养儿童遭受虐待和忽视的担忧。跨国收养已被证明在送养国和收养国都存在很大问题，跨国收养对被收养者和被收养者的亲生家庭产生了严重的负面影响。”

近年来，跨国收养中虐待儿童的案例屡见不鲜。美国作为世界上唯一一个未签署《联合国儿童权利公约》的国家，虐童案高发。2010年，一对美国白人夫妇因对8岁的养女性虐、强奸，分别被判处监禁18年与16年。2018年，一名15岁的华裔少女指控其美国养父母长期虐待，甚至将其用狗链锁在地下室，吃狗食和呕吐物。2020年，一对美国夫妇虐待收养的3个孩子致死并藏尸阁楼长达两年。这些案例表明，跨国收养存在巨大的风险，被收养儿童的权益难以得到保障。

2013年，俄罗斯因美国家庭虐待俄罗斯儿童事件频发，率先签发禁令，决定禁止美国家庭收养俄籍儿童。这一禁令被称为“季马·亚科夫列夫法”，以一位21个月大的俄国男孩命名——该男孩在美国被其收养父亲遗忘在车内九小时后去世。

不仅如此，许多伴随跨国收养潮成长起来的被收养者，在身份认同危机与寻根诉求的双重困境中，正掀起跨国寻亲浪潮。冯东丽原来是安徽省合肥人，被遗弃于安徽合肥市肥东县撮镇派出所门口，被一对荷兰夫妇收养后，在异国他乡度过了快乐的童年，但她内心深处却始终有一个无法填满的“洞”——她曾因自己的身份而自卑，也曾被种族主义和刻板印象所困扰。

随着心境的成长，她开始重新拥抱自己的多重身份，并决心寻找亲生父母。“一些被领养到荷兰的朋友在20多年后找到亲生父母，有些人的父母已找他们很多年，有些人的父母则一直惦记着他们。我在想，如果我的家人也是这样呢？如果他们也有这种感觉，而我不去寻找他们，我会感到很内疚，因为我的处境更好，我有钱、有时间、有精力去寻找他们，而他们可能没有这些。”冯东丽在接受九派新闻采访时说道。她相信，即使亲生父母无法给予她更好的生活，她们也一定希望她拥有幸福的未来。

冯东丽笔记本中关于寻亲的内容（图片来源：九派新闻）

政策调整也招致许多反对的声音，多为担忧国内收养能力不足——截至2023年底，全国仍有4.2万名孤儿滞留福利机构。目前，我国孤儿福利体系虽然在不断完善，但仍面临诸多挑战。厦门大学社会与人类学院副教授常青松表示，在具体实践中，“事实孤儿”群体的帮扶工作暴露出诸多问题。部分地区对“事实孤儿”的认定标准不够细化，信息共享不畅，导致一些符合条件的孩子未能及时获得救助。同时，从事帮扶工作的人员大多缺乏专业知识与技能，难以满足孤儿在心理疏导、教育帮扶等方面的多样化需求。

在政策突然终止的背景下，一些仍未来得及走完手续流程的跨国收养，成为了待收养家庭和待被收养孤儿的永远遗憾。例如，来自美国肯塔基州的艾米（Aimee）一家，因新冠疫情耽误了收养手续，最终因中国终止国际收养政策而无法完成收养五岁的潘妮洛普（Penelope）。艾米在2019年申请收养，很快便收到了配对通知，她为潘妮洛普准备了粉色的房间，购置了新衣服，满心期待着与她团聚。然而，疫情导致收养程序中断，而政策的突然调整让一切希望破灭。艾米在接受BBC采访时表示：“我们就差那么一点点。”

对于这些家庭来说，他们正卡在宏大背景的罅隙之中。一方面，他们已经投入了大量的时间和精力去准备收养事宜，甚至有的家庭已经与孩子建立了情感联系；另一方面，政策的改变让他们不得不重新审视自己的选择。

“据我所知，目前约有300个美国家庭在中国有未完成的收养案件。”美国对外关系委员会高级研究员黄严忠在在接受中美印象采访中表示，“我们并不是要求政府撤销决定，而只是希望那些已经在收养过程中即将离开的儿童能够与他们的准家庭团聚。这些家庭正在努力向国务院和国会求助，甚至向中国领导人请愿，但到目前为止，还没有取得任何进展。”

无论如何，跨国收养的调整促使我们更加重视国内孤儿福利体系的改革和完善，以更好地保障孤儿的权益——在某种程度上，依赖跨国收养不仅没有解决我国孤儿福利体系的根本问题，反而加剧了制度的滞后性。媒体人袁野在专栏中直言：“跨国收养早就该结束了，是社会经济的全面进步显著减少了孤儿的数量”。

这一观点认为我国孤儿问题的逐步缓解从根本上归功于社会经济水平的全面提升。据民政部数据，2013年至2023年，中国经济对世界经济增长的平均贡献率超过30%，是世界经济增长的最大动力源。而根据国家统计局的数据，2013年我国孤儿数量为54.9万，到2023年底，这一数字已锐减至14.4万。

从具体数据来看，2017年我国被收养儿童合计17510人，其中被外国人收养2174人，占被收养儿童总数的12.4%；2019年,涉外送养儿童人数则降为970人,仅占总数的7.5%。安徽省的例子尤为突出。2016年，安徽省涉外收养登记数量曾高达84例。但在2024年，这一数据仅有3例。

近期，安徽省已开始着手提升收养评估系统，提出预算44.3万元用于优化评估流程，旨在通过技术升级提供更加精准的收养支持，安徽省收养评估系统是安徽省民政厅建立的信息化平台，功能包括公开征集收养申请人、供申请人浏览可被收养人信息并选择意向对象、依据申请时间进行排序等，项目已于去年年末开始招标。

据南方周末2024年9月13日《跨国收养政策调整背后》报道显示，截止2019年初，全国共有1217家儿童福利机构，较2008年增长四倍多，床位总数已超过10万张，总体上满足了集中养育孤儿的基本需求。2019年，国家设立民政部儿童福利司，负责拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度等工作。截至2019年底，全国开展残疾儿童康复的残疾人康复机构达9775个，比2018年增长8.2%。全国共有18.1万名0—6岁残疾儿童接受基本康复服务，比2018年增加2.4万人，增长15.4%，全国各级支出儿童福利经费也从2018年的49.6亿元增加至2023年的111.3亿元。

停止跨国收养不是终点，而是新起点。当中国将目光从“送养”转向“自养”，这场持续七十年的制度突围，正在书写更复杂的下半场。

参考资料

[1] 民函〔2024〕号2023年民政事业发展统计公报

[2] 跨国收养政策调整背后_腾讯新闻

[3] 儿童福利院的变迁_澎湃号·政务_澎湃新闻-The Paper

[4] 民政部：收养让更多孤儿重获家庭温暖_滚动新闻_中国政府网

[5] 跨国收养，早该结束了_澎湃号·媒体_澎湃新闻-The Paper

[6] 中国进一步改善孤儿生活质量_滚动新闻_中国政府网

[7] 暖心！涡阳县多举措帮扶服刑人员未成年子女_法制亳州_微信公众号

[8] 关于公布2023年度安徽省农村留守儿童和困境儿童关爱服务优秀案例遴选结果的通知_安徽省民政厅

[9] 《跨国收养方面保护儿童及合作公约》_中国大百科全书

[10] 全国各省份社会服务-孤儿和家庭儿童收养-外国公民收养登记数（2011-2020年）_马克数据网

[11] 被收养女孩谈归国寻亲：能感到抉择之痛，我只想拥抱他们_九派新闻

[12] 民政部儿童福利司：进一步健全困境儿童权益保障制度体系 _吉林民政

[13] 为孩子想得更周到一点，做得更全面一点——2024年儿童福利和权益保障工作综述_中国社会报

[14] 完善公益普惠儿童福利体系——《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》解读之三_中华人民共和国国家发展和改革委员会政研室

[15] 调整跨国收养政策，是中国发展进步的必然_环球时报

[16] 跨国收养终结之后，一对罕见病双胞胎姐妹被迫分离_水瓶纪元

[17] 我们绝不能再落后下去_宁南山

[18] 中国跨国收养终结：希望破灭的300美国家庭和担忧遭遗忘的被收养者_BBC NEWS

[19] 美未签署儿童公约、虐童案高发，12年俄就禁止跨国收养了_韬闻

[20] 完善“事实孤儿”帮扶体系需走深走细_环球时报

[21] 专访黄严忠：中国停止外国收养儿童及其对中美关系的影响_中美印象

[22]“一个时代的终结”：中国不再允许外国家庭收养中国儿童_纽约时报中文网

原标题：《从“送养”到“自养”：困境儿童救助走过70年》

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