农民工居住报告：上海②｜集体宿舍、棚户区与群租房

集体宿舍

2007年，中央发布《关于改善农民工居住条件的指导意见》，鼓励用工单位、工业开发区协作建设集体宿舍，采取无偿提供、廉价租赁等方式向农民工提供居住场所，对自行安排居住场所的农民工提供住房租金补助，鼓励城乡结合部居民利用自有住房向农民工出租。2014年发布的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，鼓励工业开发区集中建设宿舍型或单元型小户型公共租赁住房，面向用人单位或农民工出租。这些政策主要将用工单位视为改善农民工居住情况的责任主体，强调企业需要履行相应社会责任。在传统建筑业、加工制造业、重工业等部门工作的农民工，多数住在集体宿舍。朱丽芳在2011年发表的《上海外来务工人员现状居住情况调研及思考》中提及，根据2011年的官方统计数据，上海市郊区县共建设外来务工人员集中居住点300余处，实际居住约47万人，解决了当时11%左右外来务工人员的居住问题。这些集中居住点主要分布在松江、闵行、普陀、嘉定等区的市郊地带，一般由产业园区或企业利用产业用地、自用土地建成配套宿舍区，或由政府划拨建设用地，或由农村集体经济合作组织在村集体建设用地上建成宿舍，出租给企业。这些专门提供给农民工的集体宿舍，通常4至8人一间，房间内或楼层内配备卫生间，不能在房间内开火做饭，宿舍区设有食堂、管理中心等服务设施。

以闵行区莘庄工业园区的鑫泽阳光公寓为例，它2007年3月开始规划建设，由闵行区政府支持，莘庄工业园区牵头建设。鑫泽阳光公寓共有两期工程，提供9栋集体宿舍和2栋单元型公寓。集体宿舍由企业集体承租；单元型公寓则为“人才公寓”，具有一定公租房性质，由园区内符合条件的企业员工申请入住。集体宿舍由企业支付房租，员工缴纳水电费。单元型公寓2015年的价格为1800-2200元不等，根据房型是一室一厅还是两室一厅而定。入住单元型公寓的，以大专及以上学历的员工为主。根据2015年的数据，鑫泽阳光公寓当时共有约6000人居住，入住率为60%（华东师范大学社会发展学院的国家社会科学基金一般项目《新生代农民工的居住空间实践及公共住房的可及性研究》（16BSH038），感谢授权使用）。

集体宿舍式的农民工住房模式存在不少问题。

根据2007年中央《关于改善农民工居住条件的指导意见》提出的方案，农民工居住条件的改善，主要由政府提供政策支持和引导，由企业自行建设、筹措房源，解决本企业员工居住问题。

但是，上海的产业结构已经发生了很大变化。根据上海历年的生产总值构成，截至2016年末，工业产值比重由2007年的41.5%下降到26.8%，建筑业产值比重基本维持在3%左右，而服务业产值比重由2007年的54.4%上升到69.8%。由于大型工厂不断向外迁移，园区产业结构调整后对低附加值劳动力的需求减少，并将大量低廉劳力工作外包，能为农民工提供规模化集体宿舍的用工单位越来越少。将企业或园区视为解决农民工居住条件之单一责任主体的政策设计并不符合现状。

另外，从建设及管理的角度看，农民工集体宿舍的建设途径仍然缺乏统一的规范。目前，上海市规定工业园区内4%-8%的土地为工业用地中的生活配套用地，只租不售，用来建设配套住房。这些租赁用地并不全用于配建农民工集体宿舍，因为建设集体宿舍是微利投资，至少要花十年才能收回成本，对政府、园区和企业而言负担较重。另外，在工业用地上建设的配套住房，水电按工业用途收费，房租成本较高。

利用村集体建设用地建设农民工住宅小区，一直是上海市政府推广的方向，但在现实中遇到不少瓶颈。这与土地性质有关。

闵行区七宝镇利用农村集体建设用地建设外来务工人员居住小区的“联明雅苑”项目，曾被视为全国范围内村集体建设用地建设租赁住房的样本，并被上海市政府纳入公租房项目。2010年，七宝镇联明村由镇政府、村委牵头，村民共同投资8000万元，年租金回报率为15%，每户村民家庭年分红为2-3万元，预计8年收回成本。这批约400套租赁住房主要由当地企业集体承租，后开放给社会个人承租。

这些住房租金比周围市价略低，每年上涨5-8%。2016年，联明雅苑的租金一次性上涨20%，对农民工而言租金过高。另外，由于农村集体建设用地没有房产证，无法进行租房备案，租户因此无法办理《上海市居住证》。联明雅苑的案例在全国其他地方进行推广时，也遇到了与土地性质伴生的“小产权房”问题，而被国土资源部和住建部紧急叫停。

另一个案例是上海嘉定区马陆镇的育绿小区，为当地村民个人资产联合村级资产成立股份公司建设，但其土地性质为非集体建设用地，同样不具有房产证，租客无法办理《上海市居住证》，随迁子女不能在当地就学。

有关集体建设用地统一建设租赁住房供农民工居住的方案，尚在摸索中。

最关键的是，对农民工自身而言，集体宿舍式的住房只能维持最低的生存保障，而忽视了活生生的“人”的基本需求。集体宿舍仅提供床位，很少有提供给个人或家庭单独居住的农民工宿舍，即使有，价格一般高于“城中村”私房。许多农民工接受访谈时指出，如果住在集体宿舍，本可以在工作外自由支配的时间和空间也会被剥夺。例如，上白班和夜班的同事被安排在同一个宿舍，大家都得不到充分休息。

已有的集体宿舍建设不利于农民工的社会融入与市民化。农民工集体宿舍都位于企业或产业园区周边，生活配套严重不足，文化、休闲、公共管理等服务设施较少。居住在集体宿舍的农民工，无法办理房屋租赁合同登记备案，因此没有资格办理长期居住证，阻碍了他们享有以居住证为基础的种种公共福利，包括公租房申请、社会保障及子女教育等。

棚户区

并不是所有农民工都可以入住规范的集体宿舍。一方面，工厂的正规招工有年龄限制，超过45岁的农民工，工作机会减少。另一方面，超过半数的农民工从事服务业，用工单位不保证住宿。一些行业如建筑、餐饮、快递等，由雇主在私人租赁市场租房，雇主会尽可能压缩租房成本，导致住宿条件恶劣，存在安全隐患。

国家统计局2016年的数据显示，有62.4%的农民工在城市租房居住。上海的比例更高，约有85%的农民工在上海租房。农民工主要群居在棚户区，包括旧城区里的老公房／老私房、老小区、“城中村”和近郊的城乡结合部。

棚户区在上海由来以久，是历史遗留因素和当代城市建设共同塑造的产物。自开埠以来，黄浦江沿岸的码头附近逐渐形成最早一批棚户区，居住着入沪工作、逃难、投亲的外地贫民。他们在沿江地带搭起简易房屋，或住在船上。战争时期，大量难民涌入上海，在上海的各个角落形成形态不一的棚户区。直到上世纪五十年代，仍然有外地人进入上海，自建简易房屋居住。上世纪五十年代末到八十年代初，人口流动受到限制，同时，上海市政府通过成组改造棚户区、新建工人新村、分配单位福利房等，逐步改善市民住房压力。不过，新的棚户区仍不断出现。

改革开放后，上海理所应当地成为外来务工者的首选之地。低收入外来务工者解决居住困难的出路和以往不再相同，正如陈映芳在《棚户区：记忆中的生活史》一书中所言，“下层新移民正从全国各地的农村进入城市，他们不能自搭棚户——今天在城市不会有无主地或荒地供外来人栖身了。”

现今本地人与外地人混居的情况在上海的棚户区普遍存在，他们共同承受着艰苦的居住条件。在快速城市化进程中，棚户区的存在有其必要性。相较于仕绅化的都市空间，棚户区提供了一些现有城市规划版图忽略的功能。对本地居民来说，这里是从小熟悉的社区，社会关系亲近，其价值远非郊区一套拆迁安置房可草率交换；对农民工来说，这里是交通便利、生活成本低廉、老乡集聚、服务设施完善的最优居住选择。

近年来，上海重点推进闵行、徐汇、宝山、虹口等区的棚户区改造。2011年发布《关于开展本市郊区城镇棚户简屋改造的试行意见》，对上海郊区城镇的棚户区进行征收、拆除和改建。2014年，上海市政府发布《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》，确立了“城中村”改造的具体范围，即上海市郊老城镇地区范围内以集体建设用地为主、村民宅基地和其他建设用地交错、本地人与外来人口数量比例严重倒挂、违章搭建现象和环境问题突出的地块。

以闵行区华漕镇许浦村的整治拆违为例，这里曾是上海城郊结合部最大的“城中村”。许浦村从2015年下半年开始进行大规模拆违和环境综合整治，该村也是“城中村”人口调控试点区域之一。根据人口调控管理组统计，经过2015年10月16日到11月15日的前期整治行动，外来人口共减少1.64万人。整治后，许浦村居住人口剩下1.3万人，房屋租金上涨，生活成本增加。一位在许浦村长租的租客表示，原有的房屋租金由600元涨到了1100元，几乎翻了一倍。一位村民介绍，原本他私建16间房，每年租金收入有十二三万元，平均一间房每月租金大约650元，整治后违建地段被改造为公共绿地，租屋消失。

在宝山区某镇，穿过林立的商品房小区，一条只容一辆电动车颠簸通过的弯曲泥土路指向一小片“城中村”。本地村民自建私房出租，有楼房也有平房，单间租金500-1000元不等，一般每间房会住两个人以上，人均居住面积不足15平方米。一处有四间出租屋的平房，四家共用一个灶台间，房内没有厕所。四间房条件一样，按租住时间长短定租金，每月分别是500元、600元、700元和800元。月租500元的租客住了10年，800元的只住了几个月。在新租客搬进来时，租金都会上涨，每次100-200元不等。若是具备单独厨房和厕所的房间，价格要上千。

住在这里的，多是附近汽配厂上班的普工、超市店员、餐馆员工、清洁工、个体户、拾荒者等，多为45岁以上，普遍年龄偏大。在我们访谈的对象里，工资最高的有5000元，最低为2600元。对他们来说，如果房租再往上涨，就根本存不下钱。他们中大多数人原来居住在附近另一个“城中村”，整治拆迁后才往这里搬。不过，这里计划修地铁，他们需要尽快寻找新的住处。村口卖副食的姑娘说，她住在离这里电动车程40分钟的地方，房租便宜，单间只要两三百元。那里是上海近郊的边缘地带，地铁的终点站。

从现实情况看，棚户区及“城中村”改造过程涉及不同的利益主体。政府、开发商和原居民在协商过程中往往围绕拆迁补偿、动迁安置等产生争议。然而，如赵晔琴在《“居住权”与市民待遇：城市改造中的“第四方群体”》中所指出，值得关注的是在这些地方密集租住的外来人口——改造中沉默的“第四方群体”。由于没有城市户口、没有房产权等，他们往往被排除在以上协商机制之外，在“城中村”改造过程中被剥夺居住权，却无法获得任何补偿、保障，也没有任何议价空间。随着城市更新速度加快，城市规模控制，棚户区和“城中村”的范围越来越小，农民工在城市内的住房成本不断上升。

不过，在旧城改造中，有些地块由于处于历史保护建筑群等原因，不会被整片拆迁，而是由政府进行统一的修缮、更新，拆除其中违法建筑部分，“还原历史风貌”。

如老西门街道文庙区域，在拆除私人违建和沿街小商户的同时，进行道路修缮、燃气入户、改造厨卫、更新老旧设施等工作。作为老城厢区域内所剩无几的外来务工人员聚居区，梦花街上可供农民工居住的房源，条件颇为简陋，多数以泡沫板随意隔断，存在很大的安全隐患。在那里居住的农民工，多在城市中心区从事餐饮、售货、家政、保洁等服务行业。随着梦花街的拆违工作启动，他们需要到更远的地带寻找便宜的私房，或是附近小区房的隔断间，甚至是床位。

群租房

群租房在上海引发的争议已超过十年。这个受租房市场供需关系决定的产物引发了本地管理者、业主、房东／二房东和租客之间的多方矛盾。在当前房价快速上涨、入户指标紧缩、常住人口规模调控、棚户区拆迁拆违的背景下，群租现象值得关注。

因多次运动式整治群租的教训，上海提出“宜疏不宜堵”的解决方案，试图引导无序的群租市场规范化。2015年，《关于鼓励社会各类机构代理经租社会闲置存量住房的试行意见》在发展住房租赁市场的中央指导意见下发布，其中规定，单套住房内使用面积12平方米以上的客厅（起居室），可以作为一间房间单独使用，但餐厅、过厅除外。在房屋装修时，不得破坏房屋承重结构，并且符合本市居住房屋最小出租单位、居住人数限制、最低承租面积和消防安全管理的相关规定。此即所谓上海“N＋1”模式。不过，“N＋1”模式仍然不能完全阻止非法群租现象。近两年来，在北京、上海等地的多次执法过程中，一些品牌公寓被曝出在租客不知情的情况下非法隔断，导致租客权利受损。

农民工不会自行选择品牌公寓，因为价格太高。而且，品牌公寓倾向于出租给城市白领。有些企业甚至制定了租房歧视条款，例如不接受老人、小孩入住。近年来，部分企业针对农民工推出了蓝领公寓，由用工单位与代理经租企业签订租房合同，可以针对用工单位需求改造为集体宿舍，供员工入住。位于宝山的一处连锁经营的蓝领公寓，已运作三年，在全市范围内提供一万个床位。每个房间有4-8个床位，房间内有厕所，澡堂为全楼共用，对住户的用电、明火有严格要求。在这间蓝领公寓承租的企业，包括餐饮、客服中心等，一间起租，要求用工单位提供营业执照和入住人员信息。蓝领公寓的租金涨幅约每年3-5％。

上海市2017年9月发布的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》中，规定住房租赁企业申请工商登记时，经营范围统一规范为住房租赁经营。但是，现有的蓝领公寓由于采取集体宿舍的出租形式，实际并不符合已有政策对代理经租企业的各项规定，包括人均居住面积不得低于5平方米、每间房居住不得超过2人（有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外）等。其次，蓝领公寓的房屋属性以商用、工业和办公为主，不属于居住类，具有“非改居”的风险。目前，蓝领公寓企业的营业执照为物业管理，在人均居住面积和单间居住人数的计算上按照工厂宿舍标准，在消防安全上则采取酒店经营标准，在派出所登记房源与租客信息备案。法规上的不统一，使蓝领公寓的经营尚处于合法与非法的交叉地带。

我们在调研中发现，对小区里的群租房，不同农民工接受度不一。二代农民工租住小区房的意愿更大，而一代农民工更习惯于租住在棚户区、“城中村”。有的家庭一起在上海打工，也会住在老式小区、老公房的一居室。相较于一代农民工，二代农民工在商业服务业工作的比例更高，由于通勤需求，他们需要住得离中心城区更近一些。在棚户区不断消失的情况下，越来越多人选择居住在小区房。

农民工是城市新移民的主体、城市经济建设的重要贡献者，也是最需要获得住房保障的人群。截至2016年，全国农民工总量超过两亿八千万人，其中，离开户籍所在地、到外地打工的农民工超过一亿六千九百万人。让这一亿六千九百多万农民工在城市的居住权得到保障，才能真正实现“全体人民住有所居”的美好愿景。

（本文原题为《上海市农民工居住现状调查报告》，这里是第二部分，全文完。作者系香港大学社会学系项目研究员、台湾交通大学社会与文化研究所博士生）