农民工居住报告：上海①｜基于居住证制度的城市住房保障体系

截至2016年，中国农民工总量超过两亿八千万人。其中，离开户籍所在地、到外地打工的农民工超过一亿六千九百万人。进城打工的农民工长期处于人户分离状态，难以获得以户籍制度为基础的城市住房保障及相关公共服务。

农民工是城市新移民的主体、城市经济建设的重要贡献者。妥善解决他们的居住困难，是当前城市住房保障制度设计的迫切任务之一。

2017年7月至2018年4月底，香港大学社会学系“城市新移民住房保障政策研究及倡议项目”，对深圳、广州、上海三城的农民工居住现况进行了实地调研，并撰写以下调研报告。

当前，产业结构转型、控制城市规模成为中国一线城市规划、治理工作的基本思路。在国务院“严格控制特大城市人口规模”的政策要求下，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》明确了2020年将常住人口总量控制在2500万以内的目标。

截至2016年底，上海市常住人口为2419.70万人，其中非户籍人口为969.7万人，占常住人口比重的40%。2017年，上海市常住人口总量略有减少，比上年末减少1.37万人。

我们可以清楚地观察到，在严控人口规模、优化人口结构的思路下，住房问题逐渐成为农民工在上海“去与留”的关键因素。

基于居住证制度的城市住房保障体系

上海市公共住房保障体系由共有产权房（经济适用房）、廉租房、公租房和动迁安置房构成，配合实行住房公积金制度。其中，只有公租房部分开放给非本地户籍者申请。2011年，上海推出首批接受非户籍居民申请的市筹公租房，分别为杨浦区的新江湾尚景园和徐汇区的华径馨宁公寓，前者提供约5100套，后者提供2988套。

上海市公租房的申请资格，采取《居住证》等级、社保年限、劳动合同年限、单位资质等准入条件的搭配，把符合条件的外来人口纳入住房保障范围。不同类型的公租房，对申请者的要求不同。以市筹公租房为例，据2013年2月印发的上海市市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法，规定申请人需要满足下列条件：（一）具有本市常住户口者，且与本市单位签订一年以上（含一年）劳动合同；（二）持有《上海市居住证》达到二年以上（之前持有《上海市临时居住证》年限可合并计算）者，在沪连续缴纳社会保险金达到一年以上，且与本市单位签订一年以上（含一年）劳动合同；（三）持有《上海市居住证》或《上海市临时居住证》者，在沪缴纳社会保险金，与本市单位签订二年以上（含二年）劳动合同，且单位同意由单位承租公共租赁住房。

由于采取市场化运作，且城市土地成本过高，上海公租房的价格比其他城市高出许多，为上海同地段商品房市价的80%，而且逐年上涨。以长宁区区筹公租房项目为例，根据2018年3月上海长宁公共租赁住房运营有限公司网站数据，位于古北路的二室一厅房源，月租3800-4000元（面积约50平方米）；位于延安西路附近的晨飞公寓，一室户房源月租在2200元左右（面积约为30平方米）。

非本地户籍者入住公租房的另一个主要途径是通过单位整体租赁。其所在单位要符合一定资质，且该单位至少需要申请10套房源。符合资质的单位是：参与和服务上海市科创中心、自贸试验区建设的全市各级机关、中央在沪企事业单位、市属重点企事业单位，以及在各区注册、经营的其他重点企事业单位。例如，首批开放给非户籍居民申请的新江湾尚景园，其中一半以上房源由复旦大学承租，剩下的房源分配给个人申请者和其他公、教、政府机关单位。

重点企事业单位的信用担保，降低了政府在公共资源分配和管理上的行政成本；与此同时，公租房也变成这些单位吸引人才的“员工福利”。2017年，上海市政府加开“绿色通道”，颁布《关于进一步完善单位整体租赁公共租赁住房审核配租工作机制的通知》，对上述重点单位的新职工，即使不符合“具有本市常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限”条件，也可由其单位书面承诺相关职工在入住公租房后及时补办证件及手续。

上海各区根据自身条件，设有高新技术园区人才公寓，具有一定公租房性质。有些公租房项目的租赁费用由三方支付。如黄浦区“新世界假日汇晶酒店”人才公寓项目，采用市场化运作，按照企业化管理，由政府、用人单位和租赁者本人共同支付租金，其中，黄浦区人才发展资金需要支付约30%的租赁费用，平均每年大约为每个公寓住房租赁者提供3万元补助。租赁者须拥有大学本科及以上学历，同时要和用人单位签订一年以上劳动合同。

相较共有产权房和廉租房对申请者收入和财产的严格审核，公租房不设收入与财产限制，更注重非户籍居民对城市的“贡献”。上海市公租房表现出明显的“过渡”功能（租赁总年限一般不超过6年），倾向于保障工作及收入稳定的高学历的外来人口，以缓解这个群体在取得户籍过渡时期的住房压力。

尽管中央多次下发文件，要求改善农民工居住条件，把符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，但执行上普遍受阻。受制于社会保障体系由本地财政支撑并独立运转的现实，城市政府优先保障户籍居民的住房需求。针对外来人口的住房保障，通常根据单位性质、社保缴纳年限、居住年限等审核条件，对外来人口进行等级排序。

在这种情况下，农民工很难符合申请公租房的资格。即使他们有意识地按规定缴纳社保并按时登记《居住证》，也很可能无法承担公租房逐年上涨的租金。

（本文原题为《上海市农民工居住现状调查报告》，作者系香港大学社会学系项目研究员、台湾交通大学社会与文化研究所博士生）