对话彭森：中国改革开放的历史经验与未来市场化改革方向

近期，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者来到北京皂君庙四号院内的中国经济体制改革研究会，在三楼会议室，见到了彭森会长。他穿白色衬衫，神采奕奕。当记者来到室内，他连忙起身，主动与记者握手。此次他还专门准备了一沓厚厚的手写材料，显然，对于记者的来访作了充分准备。 1978年，高考制度恢复，彭森考入北京大学经济系，毕业后分配到家乡辽宁省委政策研究室工作。自此，彭森与改革事业结下了一生的“缘”。1985年，彭森从辽宁省委政策研究室调入国家体改委，开始了长达30余年更接近改革核心的工作。 

20世纪80年代以来，彭森长期在政府部门从事经济体制改革总体规划、政策研究和宏观经济管理工作。历任国家体改委秘书长，国务院体改办副主任，国家发改委副主任等职。到龄卸任后，彭森转任第十二届全国人大代表、全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员。到中国体改研究会后，继续推动改革开放的研究和探索，他目前所关注的是，在新时期如何进一步推动市场化改革。

中国经济体制改革研究会会长、十二届全国人大财经委副主任委员、国家发展改革委原副主任彭森   澎湃新闻记者 权义 图

专访从中国改革的基本经验谈起，彭森认为，中国改革中一条基本经验是始终坚持以经济建设为中心。回顾40多年的中国经济体制改革历程，彭森坦言，“虽然改革取得了很大的进展，但仍然存在市场体系不健全、政府与市场的关系还没有根本理顺、要素在资源配置中的范围仍然有限，政府对微观经济领域干预过多等问题。” 

有鉴于此，彭森认为新时期改革的重点任务仍是，推动要素市场化配置改革。在具体举措上，一是推动土地要素市场化配置。建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权；二是要完善劳动力要素市场化配置，着力引导劳动力要素合理畅通有序流动。 

2021年12月，彭森主编的《“十四五”时期高标准市场体系建设研究》一书由人民出版社出版

随着采访的深入，对于澎湃新闻记者更关心的民营企业、收入分配等问题，他一一作答。如何看待共同富裕以及与此相关的收入分配问题，彭森认为实现共同富裕是中国改革的题中应有之义。“从改革伊始，小平同志就讲，改革就是解放生产力，发展生产力，鼓励一部分人要先富起来，先富带后富，实现共同富裕。”他说，关键在于“十四五”期间，我们通过什么形式来解决共同富裕的问题。 

在具体举措上，他认为，在初次分配方面，应坚持由市场来主导，效率优先，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。“言外之意是，重点通过市场的办法来解决中低收入群体的收入偏低问题，提高这个群体的要素性收入。”他强调。 

在再分配方面，他认为主要是发挥政府的作用，用财政、税收、社会保障这样的经济手段和必要的法律手段来调节目前的收入分配结构。“一个重要的举措是加快实现基本公共服务的均等化。”在此基础上，针对中央与地方关系中，专项转移支付占比过高的问题，他认为，要加快改革和完善财政转移支付制度，“把基本公共服务均等化，也作为确立转移支付结构调整的一个重要因素，来加快解决区域之间发展的不平衡问题。” 

对于近期中央文件高频提及的第三次分配，彭森说，“三次分配是古已有之”，是随着生产力的发展，社会道德水平的提高，人们基于自愿原则对社会分配关系的一种自在的、自为的调整，包括捐助、志愿者、公益性的慈善事业。在这个过程中，政府主要起引导作用。但是要防止搞一些道德绑架或者强迫命令，这个是要坚决防止的，一定是社会自愿自发这样做的一些收入分配调整。 

疫情以来，民营企业遭遇到了前所未有的困难，彭森坦言他也长期关注民营经济，尤其是中小微企业的发展。“改革开放以来，民营经济对国民经济做出了了不起的贡献，怎么说都不过分的。”他说，近年来民营经济的进一步健康发展，也受到了一些干扰和影响，既有思想意识形态领域方面的一些影响，也有因为疫情所引发的一些影响。

如何为民营经济纾困，“根本上来讲，还是要通过体制机制、市场化改革的一些举措，来解决促进民营经济、保护小微企业发展的问题，这个可能还是最重要的。”彭森说。

澎湃新闻：改革开放历程中产生了哪些基本经验？

彭森：在改革开放40周年的时候，中宣部请我去做一个报告，报告中有一个部分，我重点讲了中国改革的基本经验。除了坚持党的领导以外，还有其他几条最基本的经验。

第一是坚持解放思想、实事求是的思想路线。解放思想是我们一切改革的先导。改革开放以1978年12月中共十一届三中全会为标志，是因为它提出了解放思想、实事求是的思想路线。

1978年11月10日召开的中央工作会议，主题原本是农业问题和后两年工作计划。当时农业最重要的是解决工农产品价格剪刀差，准备调整农产品收购价格，但会议一连开了36天，主题转到真理标准的讨论和历史重大问题评价，这才有“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的讲话。实事求是的思想路线说来容易，做起来难。只有解放思想，才能真正做到实事求是。

所以，没有十一届三中全会所确立的解放思想、实事求是的思想路线，后面所进行的一系列的改革，诸如农村改革、所有制的改革、城市改革都是难以想象的。所以习近平总书记也又一次强调，没有新时期进一步地解放思想，就没有新时期改革的新突破。所以解放思想，实事求是，这是一条最基本的经验。

第二是我们始终坚持以经济建设为中心，发展是硬道理，而改革就是为中国的发展来开辟道路，来提供动力源。说到底，改革就是解放生产力、发展生产力，破除一切阻碍生产力发展和解放生产关系方面的一些障碍，所以改革始终围绕解决我们发展中最大的一些难题来进行的，效果确实非常明显。

第三是我们始终坚持的市场化改革的方向。中国改革的核心问题一直是计划与市场（政府与市场）的关系问题。从党的十一届三中全会以来，不断地做一些调整，直到十四大才确立了社会主义市场经济的改革目标。1982年中共十二大前对商品经济争议很大，根据党内理论工作负责人的意见，党刊曾直接发文批商品经济，重申计划经济为主体，市场调节为补充。从高度集中的计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济的确立，改革目标模式的变化经历了曲折的探索，反映了思想解放的过程，也是人民在实践中的正确选择。应该讲这是中国改革通过实践所实现的一个伟大的创举。

坚持市场化的改革，才能解决目前我们在解放生产力、发展生产力过程中遇到的体制机制障碍，说到底就是要正确地处理政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定作用，这是中国改革的一个最基本经验。

第四条是我们正确地处理了改革和法治的关系。党的十八届三中全会提出全面深化改革，十八届四中全会作出全面依法治国的决定，实际上都是要将改革纳入到法治轨道，一方面是要打破束缚生产力发展的一些体制机制障碍，另一方面要用法律为改革来提供保障，来开辟新的空间，这都是我们重要的改革经验。

澎湃新闻：党的十九大提出到本世纪中叶全体人民共同富裕基本实现的目标，十九届五中全会进一步提出到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。同时，贫富分化也成为国内日益突出的社会问题，如何看待共同富裕的远景目标与收入差距扩大的现实之间的矛盾？有哪些具体举措可以进一步推动共同富裕？

彭森：共同富裕是党的十九大、十九届五中全会中央重点强调的一个很重要的政策导向，提出要到本世纪中叶实现共同富裕的目标。

我想实现共同富裕是中国改革的题中应有之义。从改革伊始，小平同志就讲，改革就是解放生产力，发展生产力，鼓励一部分人要先富起来，先富带后富，实现共同富裕。我们解放生产力的目的是什么？还是要发展生产力、提高人民生活水平，最后能够实现整体的社会富裕。

在新时期构建新发展格局的过程中，中央强调共同富裕这样一个重大的历史性课题，也是非常必要的。对于共同富裕的重大意义。中央的文件和社会上讨论也都比较多了。那么我们通过什么样的形式来实现共同富裕？最近一次的中央深改委的会议，专门讲了要到2035年之前，实现这些重要的目标，包括要扩大中等收入群体的范围，包括要实现基本公共服务的均等化，要尽快缩小居民间、城乡间、地区间收入差距过大的问题，能够构建起一个初次分配，再次分配和三次分配协调配套的基础性的政策和体制架构，是非常重要的一个要求。

怎么实现中央的要求，从初次分配来看，还是要坚持由市场来主导，效率优先，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。言外之意是，通过市场的办法来解决中低收入群体的要素性收入，提高这个群体的要素性收入。讲的什么呢？通过市场化改革的办法，比如土地制度改革，农村的宅基地制度改革，通过集体建设用地的入市，来提高农民的财产性收入，这是很重要的一个办法。

另外，像劳动力要素，怎么样最大限度地来减少城乡的差异，所有制的差异，对劳动力价值价格认定方面产生的一些差异，都要通过市场化的办法、体制机制的办法，来解决初次分配中的一些问题。

在再分配方面，主要是发挥政府的作用，但更多的是应该用财政、税收、社会保障这样的经济手段和必要的法律手段来调节目前的收入分配结构。一个重要的举措，是要加快实现基本公共服务的均等化。基本公共服务的均等化是一个大课题，要解决整个国民收入在分配中存在的一些问题，也包括中央和地方在分配中的一些问题，以及政府、企业和居民收入分配格局中的一些问题，实现公共服务均等化，可以极大减少目前收入差距所带来的一些社会弊病。

第二，要加快改革和完善财政转移支付制度。转移支付制度是随着中央地方分税制产生建立的制度。过去一年，5-6万亿的财政收入是通过中央转移支付再分配给地方，但是其中很大一部分是专项转移支付。一般而言，专项转移支付由中央部门确定了这部分财政支出的支出方向，甚至具体的项目，地方政府只能按照中央的建议来落实这个工作。现在可能要更多地考虑地区发展的差异，确定一些标准性的收入范围，把基本公共服务均等化，也作为确立转移支付结构调整的一个重要因素，来加快解决区域之间发展的不平衡问题。

第三，要尽快地落实扩大中等收入群体的方案。中央明确提出，“十四五”期间要确定一个扩大中等收入群体的方案，把目前可能只占全部人口的20%左右的中等收入群体，能够一步一步提高到占总人口的30%、40%，最后形成一个橄榄状的、以中间收入群体为主体，中间收入群体占我们社会居民多数的收入分配格局。用税收的手段来进一步调整不同人群之间的收入分配情况，包括增加直接税的强度，对于遗产税、房地产税要择机出台，使更多的低收入群体，能够随着经济的发展，成为中等收入群体。

从目前看，中国现在还有差不多1亿以上的人口，年人均收入只有6000多元，有3亿左右的人口，年人均纯收入在12000元，这还是一个相当低的水平，虽然我们通过脱贫攻坚取得了决定性的胜利，消除了这种绝对贫困。随着高质量的发展，人们生活水平的提高，对于收入水平相对比较低的群体，要给予更多关注。

实际上，三次分配古已有之。随着生产力的发展，社会道德水平的提高，人们基于自愿原则对社会分配关系的一种自在的、自为的调整，包括捐助、志愿者、公益性的慈善事业。在这个过程中，政府主要起引导作用。但是要防止搞一些道德绑架或者强迫命令，这个是要坚决防止的，一定是社会自愿自发的行为。

我认为，通过我们的共同努力，中央所提出的共同富裕的目标，在2035年会有一个实质性的、明显的进展，到本世纪中叶能够实现或者基本实现共同富裕的目标。

澎湃新闻：新时期如何处理好政府与市场的关系？

彭森：中国经济体制改革，特别是建立社会主义市场经济体制、最核心的问题是处理好政府与市场的关系。改革初期叫计划与市场的关系，现在叫政府与市场的关系。所谓政府与市场的关系，实际上是指，我们所要建立的社会主义市场经济体制，在资源配置中，是以政府配置为主，还是市场配置为主。

党的十九大确立了市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用，这对新时代推进深化改革，解决政府与市场关系，已经提出了一个很明确的目标。但是目前我们在整个市场化改革的进程中，还有很多不尽如人意的地方。按照党的十八大、十八届三中全会，中央对于我们目前改革进展的一个描述是，虽然我们取得了很大的进展，但仍然存在市场体系不健全、政府与市场的关系还没有根本理顺、要素在资源配置中的范围仍然有限，政府对微观经济领域干预过多等问题。

所以，面对当前百年未有之大变局，国内国外的挑战，中央近年来高度重视推进市场化改革，其中的核心是解决政府与市场的关系，推出了一系列新的文件和一些方案意见。2020年3月，中央出台了《关于加快构建完善要素市场化配置的体制机制》的意见，提出关键是要解决政府与市场关系。5月份出台了《中共中央国务院关于完善社会主义市场经济体制》的意见。这几个意见的重点是加快市场化改革的进程，用市场化的改革来破解我们目前发展中遇到的一些难题和矛盾。产权制度改革和要素市场化配置改革，是下一步中国改革的最根本的两项基本任务。

2020年以来，我们对中央出台的意见决策，进行了全面解读，我在中央电视台谈过，在《人民日报》《经济日报》发表了很多文章来谈这个事情，我想要素市场化配置改革，根本要解决政府和市场关系的问题。

比如，土地要素市场化，应该讲是整个市场改革中比较滞后的领域。说得再深刻一些，目前的土地管理制度还更多地体现了计划经济自上而下的行政管理特征。所以，下一步我们要在要素市场化改革方面取得实质性进展，从“十四五”时期或者当前开始，就要加快推进这些改革：如对土地征用制度的改革，土地不是完全由政府征用；农村集体建设性用地可以直接入市，建立城乡统一的建设用地市场。农村集体建设性用地入市可以同价同权。同价同权，这是个非常重大的改革。

另外农村宅基地的改革也亟需推进。在中国市场化进程中，大量的农民工到城市务工，第7次人口普查显示，有4.9亿人是“人户分离”的。所以农村存在大量闲置的宅基地，对我们高质量发展形成了一个很大的障碍，怎么解决这个问题？“十四五”规划里明确提出，可以在自愿的原则上，在有偿收回农民闲置宅基地的情况下，把农民的闲置宅基地作为集体建设性用地入市。入市了以后，实际上就突破了过去只限于在同一个集体内流动的问题。

真正要解决土地要素的市场化配置，实际上就解决了土地可以在不同的所有制，不同的集体经济中的流转，包括城市居民也可以到农村，和农民一起共建共享，把一些过去的集体建设用地也可以做产业发展，可以做养老相关产业，这样我想可以为新时期的高质量发展添加很大的新动力。

另外，完善劳动力要素市场化配置。虽然多年来，劳动力市场的培育发展也还较快。但是总体来讲，目前的户籍制度以及基于户籍制度所形成的城乡差异，所有制的差异，对劳动力要素的自由流动，市场定价还是形成了很大障碍。要解决这个问题，还是需要从制度层面，真正打破过去的“二元经济”结构所建立起来的这种户籍制度，进一步放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，尤其是对一般农民进程的落户敞开大门。

另外，对户籍制度还要进行根本性改革。我们设想在一些地区或者一些城市可以先行一步，用目前的居住证制度逐渐来替代实行了70年的户籍制度，户籍制度将来作为一个影子制度，可以保留，用来记录人口的出生、迁徙情况。

但是个体的居住证，体现了个人目前的就业、生活、社会保障、医疗以及学生的入学，都和你的居住证制度相配合，这样能够更大地促进劳动力要素的市场化配置，也是从根本上进一步解决政府和市场关系的一些重要举措。

另外关于公平竞争审查制度，也是我们社会主义市场经济的一个基本制度，因为它鼓励竞争，竞争是社会主义市场经济的一个基本性制度。

过去我们谈论公共政策，大家更多聚焦于财政政策、货币政策、收入分配政策，不太关注竞争政策；实际上对市场经济来讲，竞争政策是一个基础性的政策，而公平竞争审查制度它针对的不是市场主体，针对的是政府部门。

不论是中央政府部门，各级地方政府，有没有行政分割、地区封锁，破坏了市场竞争的规则。公平竞争审查制度的政策出台，对4个领域，20个方面的全面审查来为公平竞争开辟道路，奠定一个法治基础。应该讲，这是党的十八届三中全会以来，市场化改革取得的一个重大进展，目前落实得还不是很好，但是政策的要旨，最根本的要求已经慢慢深入“民心”了。各级政府部门要把这个政策真正作为自己出台各种政策的一个基本遵循，出台各种政策首先在部门内部就要经过公平竞争审查的环节，出台以后根据实践，再对这个政策进行一个评价。

我们体改研究会长期以来跟踪这个工作，为配合中央部门的一些要求，准备将来再确立一些公平竞争审查的地方运作情况指数，建立一个评价体系。用我们实实在在的工作，来引导市场化改革的顺利健康进行，更好地处理好政府与市场的关系。

澎湃新闻：民营经济在中国经济中的地位举足轻重，贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。疫情以来，相关数据显示，民营经济，尤其是小微企业经营遇到了前所未有的困难，您长期在国家发改委工作，从您的角度，政府如何能够为民营经济纾困？

彭森：民营经济的发展是中国市场化改革或者40年改革的一个很成功的领域，也是很成功的一个经验。在改革初期我们叫做所有制改革，到了党的十六大以后，把两个毫不动摇作为一个基本经济制度固定下来。所以，中国的民营经济在1990年代后期，包括本世纪初期取得了重大的发展。

刚才你讲的“56789”，在企业的数量方面民营经济占了90%，就业方面能够占到80%，这个是了不起的一个贡献，对社会的稳定，经济的发展所起到的贡献，是怎么说都不过分的。近年来，民营经济的进一步健康发展，也受到了一些干扰和影响，既有思想意识形态领域方面的一些影响，也有因为疫情所引发的一些影响。

意识形态的问题，比如在2018年，出现了“民营经济消亡论”这样的一些观点。习近平总书记在2018年的11.1讲话对这个问题做了澄清，重申了两个毫不动摇。疫情暴发以来，民营经济中的餐饮、文旅、航空业等第三产业受到了很大的冲击，出现了企业停产、甚至破产，这对民营经济是一个大的考验。目前的就业问题，公开数据显示，今年以来中国就业形势总体平稳，但16-24岁青年调查失业率明显高于城镇调查失业率，而20-24岁大专及以上人员调查失业率更高。青年群体就业压力较大。

对于青年就业问题，有一定比例的青年存在失业，或者就业没有落实的问题。靠什么解决？完全由国家和各级政府，很难解决这些人的就业问题，必须通过进一步的保护、鼓励、发展民营经济，通过民营经济的发展来解决青年的就业问题。

所以，这几年我们强调改革也好，发展也好，一定要培养建立更多有活力的市场主体——民营经济。从过去所反映的民营经济的融资难、融资贵问题，中央也对央行提出了严格的要求。从各个商业银行，大商银行到地方银行对于小微企业的贷款，在利率上、在放贷比例上都提出了明确的要求，这在一定程度上缓解了小微企业发展方面遇到的一些问题。

与此同时，必须看到，非公有制经济发展也面临许多困难和问题：存在市场准入限制，“玻璃门”、“旋转门”这样屡禁不止的问题，即政策做得很好，但是民营经济转了一圈又转出去了。存在实际税费偏重，企业合法权益遭受侵犯的问题。非公有制经济的营商环境亟须进一步改善，以便在公平、公正、透明的市场竞争中健康发展。

比如说煤炭的国际贸易问题，这是很早就放开了，过去从国外进口煤炭是集中在国有企业手里，2018年把煤矿的进口权也放开了，民营企业可以从事煤矿进口的业务。但是后来发现，有的民营企业在俄罗斯买了大量的煤炭，但还是进不来。关键在于民营企业在国内的铁路也拿不到运力指标即“车皮”，或者国内的铁路只为国有企业在海外进口的煤炭承担运输。这个问题向有关部门反映了以后，马上现场办公，很快就来解决了。总的来说，遇到这些问题，发现一起，解决一起，对一些普遍性的问题，通过一些国家政策，比如说，融资难、融资贵这样的问题，通过一些重大政策来解决。但是根本上来讲，还是要通过体制机制、市场化改革的一些举措，来解决促进民营经济保护小微企业发展的问题，这个可能还是最重要的。

如果着眼长远，还是要通过改革来激发民营经济的内生动力，建立促进民营经济稳定发展的畅销机制，这对总体结构调整和经济转型意义十分重大。我曾就此提出五点建议。

一是尽快推出统一的市场准入制度。当前各级政府陆续清理并公布政府的权力清单，但对企业及市场来说，更重要的是负面清单。允许企业依法平等地进入负面清单之外地领域，真正做到法无禁止皆可为。

二是进一步破除各种形式的行政垄断。对那些长期以来民营经济难以进入的领域，要加大改革力度，要有大的改革动作。

三是抓紧推进电力、石油、天然气、医药等领域的改革。凡是涉及竞争环节、竞争领域的价格，政府管得越少越好，能放开的要尽量放开。特别是要还原能源的商品属性，形成主要由市场决定能源价格的机制。

四是全面清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种做法，破除地方保护主义，包括一些地方自行出台的优惠财税政策，减少并最终取消国企因所有制性质所享有的各种补贴。

五是积极开展《中华人民共和国反垄断发》执法检查。要探索全面取消预算资金对竞争领域的补贴，清理过度干预微观活动的产业政策，同时要建立健全鼓励充分竞争、有利于各类生产要素平等自由流动、激励创新和企业家精神、保护知识产权方面等方面政策。