RCEP签署，回顾冷战时期日本的亚洲政策（上）

随着RCEP协定于本月终于尘埃落定，东亚-东南亚地区的经贸关系将在可预见的未来变得更为紧密。而在美国民主党候选人拜登在2020年总统大选中成功当选的大背景下，日本，作为现在CPTPP的领头人和RCEP的签约国，其在未来一段时间的外交选择也令人关注。菅义伟内阁是否会顺应潮流，强调与亚洲域内国家的经贸合作，抑或是回归其在民主党奥巴马政府时期的外交政策，通过TPP框架寻求与太平洋东岸的协调？在新冷战论调尘嚣甚上的现在，我们也许能够通过回顾日本在二十世纪美苏冷战中的外交选择窥见当下日本决策的些许端倪。

众所周知，从1949年到1972年的四分之一个世纪中，日本和中国并没有建立正式的外交关系。尽管两国设法发展并维持了一些贸易往来【1】，但在美国对亚洲的共产主义国家奉行遏制政策的大背景下，日本与中国，越南（北越），乃至东南亚奉行中立主义的国家的接触政策经历了相当程度的反复。而日本对区域内亲美国家的经济援助，如对1965年苏哈托政变后的印度尼西亚和长期镇压本国共产主义斗争的马来西亚，在很长时间内都被国际关系史学者们认为是日本追随美国亚洲政策的明证。

然而，随着五十到六十年代的外交文件逐渐解密，过去将日本简单归类为美国遏制战略的追随者这一论断受到了相当程度的质疑。通过这些外交文件，我们能够看到日本许多早期对华接触政策，如打破对华贸易禁令（CHINCOM）和通过国有的输出入银行对华提供出口贷款等，都直接挑战了美国的亚洲战略。与此同时，日本在东南亚地区的战略构想，即建立日本-东南亚制造业产业链的战略，与美国对日本作为东南亚消费品提供者的构想也有着明显的对立。笔者同样想要指出的是，这种对立不仅仅出现在相对亲华中立的鸠山一郎内阁和池田勇人内阁时期，同时也出现在被传统认为亲美反华的岸信介与佐藤荣作内阁时期。换言之，对战后亚洲政策独立性的追求是日本统治集团的共识，并不因为日美关系的改变而变化。在本文中，笔者将通过梳理1955年万隆会议到1972年中日建交之间的美国和日本外交文件，来说明日本在亲美/独立自主两种外交路线中的纠结与徘徊。上部将主要讲述1955年万隆会议至1961年中日LT贸易协定之前中日美三国之间的外交交锋，而下部将主要叙述1960年以来东南亚地区诸国政治动荡，以及日本国内外务省与通商产业省不同路线斗争对于日美外交政策的影响。

1955年万隆会议中的中日接触与日本的“重返亚洲”构想

若是我们试图寻找日本战后对亚洲外交政策的原点，一个难以被忽略的历史节点是我们都耳熟能详的万隆会议，也即1955年亚非国家会议。除去中国在万隆会议上大放异彩提出和平共处五项原则，日本同样也通过这次会议获得了再次介入地区政治的机会。尽管受到美国的强烈反对，鸠山一郎政府依然派出了以时任日本通商产业大臣的高崎达之助为首的日本代表团参与会议，并借这次机会实现了中日之间的非正式接触。

日本代表团团长为高崎达之助(左二）

日本参与万隆会议的外交决策是在其国内经济复苏的大背景下做出的。随着1950年代中期日本经济复苏的顺利进行，在1955年鸠山一郎就任首相的时候，日本已经大体回复到了战前经济的最高水平。鸠山更是自信满满地在国会宣称日本的“战后时代”已然终结。在他看来，日本政府的当务之急是重新确立日本在国际社会中的地位，并据此进行更加符合日本利益的外交。在这一思想的指导下，鸠山一郎政府希望采取较为柔软的外交姿态，并提出了日本作为“东西方的窗口”来介入亚洲地缘政治的构想。

另一方面，1955年的中国也有着在外交上广泛寻求合作的政治基础。诚然，无论是1951年-1953年的抗美援朝战争，还是1954年奠边府大捷中以陈赓为首的中国军事顾问团的努力，都清楚地表明了中国将致力于反对西方国家对周边国家的帝国主义干预。然而，当1953年战争结束时，对通过对外贸易获得国内经济建设所必须资源的需求，使得中国领导人在国际舞台上采取了极为务实的外交态度。1954年参加日内瓦和平会议的欧洲代表惊奇地发现，中国在国际舞台上采取了与之前不同的，以经济为中心的外交方针。同样地在1955年的万隆会议上，周恩来也向印度尼西亚，锡兰（斯里兰卡）和柬埔寨的代表提出了经济合作的建议，并承诺中国不会寻求干预和影响他国内政。

值得一提的是，日本出席万隆会议代表团的人选本身颇为值得玩味，也能够一定程度上反映当时日本对自身国际地位的考量。团长高崎达之助之所以被鸠山一郎委派成为日本方面的首席代表，不仅仅出于其人作为实务经济官僚在产业界中有着广泛的人脉，从而能够代表日本与出席各国商谈经贸合作问题，同时也体现了在日本国内长期存在的泛亚主义传统。无论是战后执政的自民党还是日本的产业界，在二十世纪前半叶日本战败投降之前有相当多的人都参与过日本在东南亚，中国，以及朝鲜半岛地区的侵略扩张，并受到所谓“大东亚共荣圈”理论的影响，对日本和亚洲地区的经济整合有着直观的感受和经验。由于美国在战后出于冷战需要在德日两国都放松了对旧日本决策者的追责，这些一度被作为战犯从政商界被驱逐的前决策者们也得以再一次进入日本的决策层效力。无论是政界内的高崎达之助，在鸠山之后成为首相的岸信介，大平正芳，岸内阁中的外务大臣椎名悦三郎，还是产业界的冈崎嘉平太，鮎川義介等，都曾经在日本侵华时期作为经济官僚参与过日本扶持伪满和汪伪政权的行动。这些在伪满洲国和满洲铁道株式会社任职的人在战后由于其共同经历，在日本国内形成了一个横跨政商两界的“满洲人脉”集团。随着该团体成员在战后凭借美国的默许重新上台掌权，日本在战前对泛亚主义的构想也重新在决策层中获得影响力。换言之，日本二十世纪前半时形成的外交惯性，也在日本在1955年的外交政策之中得以延续，具体表现为通过强调“重返亚洲”重新建立日本在地域事务中的影响力。因此，高崎代表日本参与万隆会议可谓是这一战略考量在人事层面上的缩影。

当然，高崎并不能简单归类为旧日本政策的拥护者。在战后日本的政治版图中，高崎最显著的特点是其作为“对共产国家外交”的推动者——高崎同时也参与了日本对苏联的外交协调，并于1956年，1960年，1962年三度参与并推进了日方与苏联副总理米高扬关于日苏渔业协定的谈判。在万隆会议上，高崎抓住机会与同样出席会议的周恩来总理进行了两次秘密会谈，并达成了中日贸易和民间亲善的共识。而这也成为了日本在1955年后对华接触的重要基础。在万隆之后，中日两国就亚洲非殖民化和在泛亚地区可能的经济合作有着共同的利益，在周恩来与高崎的会见之后，两国为加深经济联系做出了认真的努力。1957年，日本和中国签署了两项协议，允许中国出口原材料以换取工业产品和设备。尽管中日贸易在1958年后由于长崎国旗事件一度中断，但两国的贸易于1961年开始恢复，而日本更是于1964年成为中国最大的进口来源国（表1）。

当然，日本在万隆会议上的表现并不能简单地用“亲华”来形容，而恰恰可以作为该国在亲美与独立之间徘徊的最佳注脚。早在万隆会议开幕之前，日本外交大臣重光葵就带着外务省官僚强烈反对鸠山关于出席会议的决定。虽然最后鸠山坚持派出代表团出席万隆会议，重光葵依旧指派了外务省的加瀬俊一作为日本代表团的副代表。而正是由于加濑与重光葵的通信，使得高崎与周恩来的会面被美方得知，进而施加压力使得原本预定在会议期间进行的周恩来与高崎的第三次秘密会谈被迫取消。换句话说，日本政府中亲美派官僚和接触派官僚的对立，对鸠山一郎内阁所秉承的对华/对苏接触政策产生了相当程度的掣肘。

这一日本政府内部亲美派与独立外交派的矛盾也体现在政策层面，具体表现为日本代表团在万隆会议上的经济提案中对美国资本和美元的依赖。在万隆会议上，日本提出了好几项经济议题：比如建立亚洲支付联盟（Asian Payment Union）来为亚洲的经济建设引入外国资本并解决双边贸易中的支付问题，以及建立永久性的亚洲经济合作联盟来商讨区域经济发展问题。这一提案收到了来自中国和印度等代表国的反对。这是由于日本所提出的亚洲支付联盟将以美元作为储备货币。在前英国殖民地印度看来，一个以英镑为基础的亚洲体系将对其更为有利。而根据李克农于1955年4月22日发给叶季壮的电报，中国代表同样对美元通过日本这一渠道打入东南亚地区深感忧虑。李克农的报告体现了中方的判断，即无论是基于英镑还是美元的支付体系，都将对亚洲国家的独立性造成重大威胁。同时，中方由于缺乏足够的外币储备，在任何一种体系中都会陷入外交被动。同时，中国也对日本在亚洲的经济扩张背后美国可能扮演的角色充满警惕。周恩来在万隆会议后给中共中央的报告明显地体现了这一态度。在周恩来4月30日的报告中，中方认为日本对于东南亚市场的大量倾销是受到了美国政府的支持与鼓励，其目的是建立对东南亚地区的经济控制。换言之，中方对日本的认识是建立在其无论自愿与否，都无法摆脱作为美国亚洲战略执行者的认知之上的。

无独有偶的是，日方的外务省官僚也对来自中国的产业竞争充满了焦虑：根据日本外务省中国课1959年7月23日的报告，日方外交官员认为自1955年以来中日在东南亚“自由国家”中的贸易竞争愈加激烈。在他们看来，中国对东南亚的无偿援助和廉价出口对日本的市场份额造成了威胁，而中国与缅甸签订的大米换纺织品以及同锡兰（今斯里兰卡）的大米换橡胶贸易协定等一系列“以货易货”协定的签订，更是对日本所崇尚的以国际货币和信贷为基础的贸易体系的重大挑战。从这些五十年代的外交文档来看，中日双方内部，确实都有着基于冷战现实构建对方战略意图的声音。

以东南亚政策为中心的日美争端

那么，日本是否如同过去学界所认定的那样，是美国扶持对东南亚施加经济影响，从而遏制中国对这一地区影响力的跟班呢？传统的学界认为，日本在1957年岸信介政府上台之后就放弃了寻求中立的外交努力，而转为通过日美同盟扩大日本在西方阵营中的经济利益，并同时借助美国在东南亚地区的扩张扩展日本在当地的经济影响力。这种将日本的外交政策描述为“搭顺风车”的论断，广泛出现在日美两国学者的著作之中【2】。在这种理解里，日本是美国坚定的支持者，而两国在东南亚地区的利益的高度一致性是这一合作的重要基石。

然而这一论述随着最新外交文件的解密受到了挑战：从1955年起，日本执着于推进与东南亚地区的经济整合，而在美国决策集团看来这与美国国家利益并不相符。在日方看来，日本战后崛起的关键在于产业转型，即由附加值低的制造业（如纺织业和食品加工业）转向高附加值的制造业（化学产业，钢铁产业，造船产业）。这一过程不仅需要日本打开西方国家的市场，也需要建立日本和东南亚国家的产业链，从后者获取市场，原材料，和初加工产品，并输出技术标准将其整合到日本主导的经济循环中来。然而对美方来说，东南亚地区是与中苏斗争的前沿，是随时可能如同“多米诺骨牌”一般倒向共产主义阵营的中立地带。在美国的决策者们看来，对东南亚地区的支持必须将重点放在各种直接援助上，比如民众能够直接使用的粮食和消费品以及对抗共产党革命者的军事训练和装备等。在这一过程中，日本应当成为“民主国家的军需官”，而美国则作为“民主国家的兵工厂“，分别为东南亚亲美政权提供消费品和军事援助。在这个意义上，美国和日本对东南亚地区的构想是有相当的分歧的。

而这一对立的起点也正是1955年的万隆会议。日方在会上所提出的亚洲支付联盟和亚洲发展公社并非没有先兆。高崎达之助本人更是于会议之前就以日本通商产业大臣的身份向艾森豪威尔递交了一份倡议书，寻求美国对日本在东南亚地区建立经济合作的支持。在这份1955年3月9日发出的外交文书中，高崎试图说服美方对日方所设想的亚洲支付联盟提供部分储备资金（根据高崎设想，该支付联盟年度需要从外部注入约2亿美元的资金）。另一个值得注意的日方立场则是日本在美国发往东南亚援助中的中间人地位。在这项提议中高崎向美方提出，出于支持日本经济发展的考量，美国应当在提供给东南亚的援助中将美国的原材料（如粮食，棉花等）交予日本加工，然后作为食品和纺织品输送至东南亚地区。

与日方积极地推销这一计划相对应，美方对这两项提议的态度都表现得相当冷淡。无论是艾森豪威尔政权还是肯尼迪/约翰逊政权，对于日本的计划都未给予支持。在艾森豪威尔看来，日本对东南亚地区的经济整合将是对美国资源的巨大浪费：对于在全球范围内寻求遏制共产主义政权扩张的美国来说，与其提供大量资金去支持短时间内无法见效的经济外交，不如将更多的资源用以扶持明确表达出亲美立场的国家，并通过直接的消费品和军事援助防止这些政权被本国的起义者推翻。对于1954年刚刚经历过日内瓦和会上对越南的外交失败，并于会后加大对南越吴廷琰政府输血的美国政府来说，日方的提议可谓是毫无吸引力可言。

然而，日方并未放弃其构想，但在未来几年内日本的外交努力并未改变美方的态度。1957年，秉承接触政策的鸠山一郎内阁解散，亲美的岸信介上台，并于当年访美寻求美国对于其政权的支持。在与艾森豪威尔谈判的过程中，岸信介再次提出日方关于建立亚洲支付联盟的构想，并希望美国给予明确的表态和直接的资金支持。根据1957年6月19日双方会谈的记录，艾森豪威尔直截了当地拒绝了岸信介的提议，并指出“[虽然]我们谅解日方的立场，但美国对于东南亚地区的资源是有限的。任何支持都必须符合现实并且能够负担。” 艾森豪威尔政府甚至在9月25日政府内部的行动协调委员会（Operation Coordination Board）会议上直接表示任何关于在东南亚地区建立共同发展基金的想法都是不切实际的。美日双方在这一问题上的的分歧可谓一目了然。

双方的分歧也延伸到了之后的两国后续的政权之间。1960年美日安保协定的签订引发了大规模的民众抗议，并最终导致岸信介政府倒台。接任岸信介的是通商产业省出身的池田勇人，而正是在池田内阁时期，日本启动了旨在大力推进国民经济发展的“所得倍增计划，”并明确提出了日本的经济发展必须依赖于产业的输出。1962年，日本通过了《特定产业振兴临时措施法案》，并将钢铁，汽车，石油工业的对外输出作为日本的核心利益来看待。在这一政策下，日本开始更加积极地寻求与东南亚地区的产业整合，并在与印度尼西亚苏加诺政府的二战赔偿协议中获得了一定的外交成果，即通过赔偿日本制设备，帮助印尼培养技术人员，以及提供无息/低息出口信贷购买日本设备实现了日本工业技术标准的输出。

对于美方来说，日本的经济发展固然值得赞扬，但其对于东南亚地区的构想却并不符合期待。1961年，肯尼迪政府的国务卿迪安·腊斯克（Dean Rusk）访日，并于箱根同日方展开了长达数日的磋商。在11月3日的磋商中，时任日本通商产业大臣佐藤荣作（后成为首相）和劳动大臣福永健司对美方进行了尖锐的发问，质疑美国对东南亚政策的合理性。前者指责美国对东南亚地区的支持除了“帮助部分地区领导人建立自己的塑像之外”毫无意义，而后者则要求腊斯克明确解释美国将日本作为其亚洲政策“事务员”（agent）的立场。在三日的磋商之中，日方的态度可谓非常明确：美国应当抛弃其僵化的亚洲政策，并全面接受日本对于东南亚经济整合的主张。

与日方的质疑争锋相对，美方对自己所持的立场也是毫不退让。副国务卿富勒和弗里曼拒绝日方关于在东南亚发展重化工业配套产业的建议，而强调必须在东南亚扶持农业和轻小工业。腊斯克则更直截了当地指出，若是日本想要继续作为美国对东南亚援助的中间国，就必须跟随美方立场，只将援助资金给与明确亲美反共立场的政权。与此同时，日本与缅甸，印尼等持中立立场的国家的接触将不能被列入美国直接支持的范畴。虽然这一会谈最终在公开报道中被称颂为加深美日理解的重要成果，但解密的会谈文件则将双方立场的巨大分歧暴露无遗。两国关于东南亚立场的分歧一直持续到1965年苏哈托的政变以及越南战争的全面升级。

解局：对于美日亚洲政策分歧的分析

那么，究竟是什么因素导致了美日在1955年到1965年的外交分歧？笔者将分别论述两国内政与地区政治的因素。一方面，在发展中国家的市场里，日本面临着来自东西方阵营的共同冲击。无论是来自于中苏与东南亚国家的“以货易货“形式的贸易协定，还是欧美国家在产业中技术和资金上的优势，都使得日本扩展海外市场的行动面临着激烈的竞争。然而，危机中也蕴含着巨大的转机：随着反殖民主义斗争（这些斗争往往由共产主义者领导）在战后的蓬勃发展，新的民族国家如雨后春笋般出现，原本被英法等国牢牢把持的殖民地市场出现了真空。对这些新兴国家来说，经济上摆脱对前宗主国的依赖，并独立自主地推进工业化成为重要的诉求。而对日本而言，东南亚地区的重新洗牌成为了其追求本国产业升级和海外贸易份额的天赐良机。由此观之，日本参与万隆会议并与和东南亚各国革命者有着良好关系的中国交好就显得更加理所当然了。

另一方面，对于日本来说，1955年开始的十年也是日本试图融入西方经济体系的十年，而在这个过程中日本付出了巨大的代价。战后蓬勃发展的部分产业，如纺织业和有机化学产业，受到西方国家保护主义政策的冲击，从而在欧美市场的发展举步维艰。从1958年开始，日本的纺织品对美出口甚至不断遭到了美方关税压制和反倾销调查。在优势产业被打击的同时，日本也在寻求加入西方阵营的经济俱乐部，即经济合作与发展组织（OECD）和关税总协定（GATT）。而在谈判中，日本被明确要求做出让步，开放自己的市场给同阵营国家并停止用关税保护本国产业。日本的经济自由化进程于1965年达到了顶峰：佐藤内阁对美国保证将提供日本纺织品的自愿出口限制（Voluntary Export Restriction），并作为加入经合组织的代价，承诺开放90％的日本市场。换言之，从1955年到1965年，日本以巨大的代价融入了西方的经济体系，而为了保持日本产业的竞争力，日本必须要争分夺秒地在其他市场中培育本国的产业联盟从而应付来自欧美的竞争。也正是因为如此，日本的产业界巨头们也成为了推进中日贸易谈判和日本对东南亚投资的主力军。无论是纺织与化工界界的巨头仓敷绢织株式会社（今天的可乐丽Kuraray株式会社）还是装备制造业的日立集团，都积极支持以高崎为首的日本经济官僚提出的对华与对东南亚接触政策，甚至直接参与了谈判进程。 

如果对于日本来说，战后外交政策主要是受到经济因素的影响，那么对于西方阵营的领头羊美国来说，在五十年代影响其亚洲政策的则主要是政治因素。无论是1953年朝鲜战争的僵持还是1954年胡志明领导下北越对法国的军事胜利，都使得美国开始认真审视中国对亚洲地区地缘政治的影响力，并进而以非常保守及怀疑的眼光审视东南亚地区，生怕从任何一个东南亚国家中生出席卷整个地区的共产主义革命【3】。在东南亚随时可能投入共产主义阵营的情况下，日本提出的发展东南亚产业的提案在美国决策者眼中自然显得非常不合适宜。相比之下，通过“食物换和平”法案(Public Law 480)等政策，为东南亚亲美国家直接提供粮食，消费品，以及军事援助从而保持亲美政权的稳定则更加符合美国决策者眼中的美国国家利益。在这种设想里，日本作为东亚地区中生产能力最为发达的美国盟国，自然被寄予承担起“民主国家军需官”的任务。从艾森豪威尔政权一直到约翰逊政权，这样的认知在美国国务院的决策者中一直有着巨大的市场。这一局面，直到尼克松上台决定结束越南战争并与中国缓和关系才得以部分扭转。

当然，我们也不能忽略欧洲经济一体化进程对日本的影响。法国和西德，荷兰，意大利所建立于1957年签订的欧洲经济共同体（EEC）协议对日本的决策者的影响是显而易见的。不仅仅是因为欧洲与日本在全球市场中的激烈竞争，也是因为欧洲经济共同体所推行的产业整合政策（如共同规范农业价格，建立共同农业基金，订立产业标准等）都与高崎等人希望在东南亚推进的政策蓝图不谋而合。在这种情况下，日本决策者感到危机感，并更加卖力推进类似议程的努力也就不难理解了。

结语与展望：六十年代的日美关系：从争端到合流

至此，本文简单梳理了五十年代到六十年代中期日美在东南亚政策和对华政策上的分歧，并简要分析了可能导致这些分歧的因素。而如前文所述，随着1965年印尼的政变导致亲华的苏加诺政权下台，日本和美国的分歧将在东南亚地区愈加激化的冷战对立中得到一定程度的弥合，并一定程度上恶化了对华的关系。本文的下半部分将继续追溯1965年之后日美对东南亚地区的政策，并着重阐述日本国内政治，尤其是日本通商产业省中赞成独立自主的官员与外务省内拥护对美协调的官员之间的斗争，同时论证究竟是什么因素使得外务省亲美官僚最终压倒了通商产业省的技术官僚，并迫使后者并将部分对日本外贸政策的决策权让于前者的。

【1】日本在1953年就与共和国签订了民间贸易协定，在1958年长崎事件之前，日本与我国共签订了4次民间贸易协定，而于1958年更是签订了中日铁钢协定，开展工业制造领域的试探性合作。虽然中日于1958年长崎事件后贸易关系陷入冻结，中日于1962年通过廖承志和高崎达之助的协商签订了LT贸易协定。日本也于签订后的两年成为中国最大的贸易国。这一五年期的贸易协定于1967年被续签，并一直延续到1972年中日正式建交。

【2】持这种观点的代表性学者如查尔默斯·约翰森（Chalmers Johnson），沃伦·科恩（Warren Cohen），宫城大藏，神田丰隆等。

【3】这一观点往往被称为多米诺理论（Domino Theory），即强调发生共产主义革命的国家将会对周边产生巨大的示范效应，并催生其他地区的共产主义革命。