提高企业获得感：用中间组织疏通政企“堰塞湖”

前段时间，笔者有感而发，撰写了《改善营商环境的关键：摆脱对少数关键企业的依赖》（2020-09-30，澎湃商学院）一文。其中提到，营商环境内生于地区的发展模式。在短期内要改变一个地区沿袭了多年的发展路径是十分困难的事，那么在较短时间内又该如何提高企业的获得感呢？

对于绝大部分非沿海城市而言，即使想要推进这项工作，其实也面临很多现实的约束。例如，不少企业家告诉笔者，沿海发达地区财政宽裕，政府对中小微企业的监管比较包容，这是那里的企业觉得营商环境好的重要原因。可是，目前我国大部分城市并不具备这样的财力。又如，一些发达地区的公务员收入不低，他们犯错误的机会成本很大，所以那里的公务员行为更加规范，但这又落入到很多地方财政收入吃紧的老问题上。那么，对于绝大部分经济发达程度还欠佳的城市而言，在有限的财力支持下，如何让企业特别是中小微企业更容易生存和发展呢？

笔者近期开展了多期中小企业和民营经济的问卷调查，试图从中寻找部分答案。在对问卷结果的整理以及数十次企业调研内容的梳理中，笔者发现，目前非沿海发达地区的中小企业、民营企业普遍面临三个难题：

第一，企业难以获取政府的信息，特别是各种政策信息；

第二，企业即使可以获取政策，也缺少能力进行政策匹配，即企业无法解读政策；

第三，企业在遇到困难时没有与政府沟通交流的平台，不知道找哪个部门、通过什么渠道解决问题。

这三个难题在很大程度上导致了企业的获得感不强，对地方营商环境的评价产生负面影响。

一、中小企业获取信息难

在信息获取上，企业的能力远低于笔者的预期。

在2020年4月和5月的两次企业调研问卷中，笔者都询问了企业没能享受政策优惠的原因。4月份有30.83%的企业认为信息渠道不顺畅是无法享受政策优惠的主要原因。5月份的调研中，约33%的小微企业（20人以下的企业）不知道各类金融政策。20人以上的企业除了在中小企业纾困资金政策上的知晓率明显高于小微企业，对其他金融政策的知晓率与小微企业差异不大。财税减免政策方面，虽然知晓率比金融政策略高，但是仍有超过20%的小微企业和20人以上的企业不知道降低住房公积金缴存比例这一优惠政策。

事实上，在新冠肺炎疫情之后，政府对各项政策的宣传是比较到位的。政府各大门户网站、公众号、短信平台轮番宣传纾困惠企政策，也制作了非常易于查询的政策汇编电子文档，并通过微信公众号、手机短信进行了多次推送。但是从多次企业调研的情况来看，都有接近三分之一的企业认为自己无法获取政策信息，导致难以享受优惠。

可能有观点认为，这是企业获取政府信息的能力太差。但如果该逻辑成立，那么应该能观察到大型企业中出现这一问题的比例远低于中小微企业，因为大型企业有实力雇佣专人来搜集、跟踪政策信息。但是笔者调研的结果却显示：在大中小规模的企业中，都有30%左右的企业认为“政策宣传不足，难以即使获取政策信息”是导致无法得到政策优惠的主要原因。这充分说明，企业无法获取政策的根本性原因很有可能与企业的信息获取能力无关，而与信息传播的有效性相关。

在信息爆炸的时代，企业每天都通过各种途径被动的接收很多信息，但是否可以主动地把对企业有用的信息甄别出来，一方面需要企业对政策有持续的关注，另一方面也需要企业有对政策的敏感度和解读政策的能力。然而，调研的结果充分说明了不少企业并不具备这些能力。

二、企业解读政策能力不足

在笔者7月份的企业调研中，有40.63%的企业认为“缺乏政策匹配，找到合适企业政策的成本大”是导致企业获得感不强的重要原因。在20人以下的企业中，选择了该选项的企业比例为38.58%，20-100人的企业中该比例为46.76%，100人以上的企业中该比例为44.44%。这一结果也表明，企业解读政策的能力并没有随着企业规模扩大而增强。因此，企业难以解读政策信息的核心问题可能在于政策文件的可读性不高、可操作性不强。

三、政府和企业之间缺少沟通

在课题组的调研问卷中，课题组询问了企业在过去三年是否得到过政府部门（包括街道）主动提供的帮助或服务（包括电话和上面服务）。调研结果显示，只有14%的企业经常获得政府的各类服务。而且，企业与政府之间的联系主要是依赖行业协会、商会、工商联、政协、人大，或者自己搜集公共平台信息、主动与政府沟通。

我们进一步调研了政府部门主动服务的内容，发现政府主要提供的是优惠政策告知或者了解企业困难的服务。由于受到疫情影响，也有22.9%的企业接受了政府的银企对接服务。但总体而言，政府给企业提供的帮助内容比较单一。然而在问卷调查中，我们发现，有68.69%的企业期待政府在申请政策优惠上提供帮助，而不是仅告知优惠政策，有54.21%和50.46%的企业希望政府融资、员工和管理培训需求上提供帮助，还有19.6%的企业期待政府能够在企业技术创新研发中提供帮助。

综合有关政府和企业的交流频率、政府为企业提供的主要服务，以及企业对政府的期待这三个问题的调研结果可以发现，企业对于政府的需求是多元化的、而且期待政府给予帮助的企业的比重也很高。然而，政府和企业之间缺少有效沟通和良性互动。

笔者认为，这些问题的出现，主要是因为目前政企之间存在一个“堰塞湖”困境，即一个城市的市场主体往往超过数十万甚至上百万，它们对政府服务的需求非常大，但是政府的人手和机构有限，还要处理其他经济和社会事务，导致政府能够提供的服务远低于企业的需求水平。这就导致，政府和企业之间的双向信息不畅通、联系不紧密、沟通成本高。

四、数字化技术是不是疏通“堰塞湖”的根本途径

一个规模十分有限的政府，在面对上百万的市场主体时，“堰塞湖”现象的出现是必然的。那么如何纾解呢？

有观点认为，解决企业难以获取优惠政策、企业与政府之间的沟通交流不足的问题只需要使用数字化技术、信息化平台即可。

但是，笔者调研结果显示，只有49.53%的企业对于政策的了解是来自政府公众号、网站或者推送，只有42.52%的企业认为与政府部门之间的沟通主要是依靠各类政府公共平台。这说明大数据和信息化平台在政策推广的有效性并不理想，而且也不具备帮助企业解读政策的功能。同时，企业有融资对接、培训服务甚至技术创新对接的需求都不可能完全通过政府的信息化平台完成。

五、疏通“堰塞湖”需要靠中间组织填充政企之间的鸿沟

那么，政企间的堰塞湖问题如何解决呢？笔者认为，疫情期间武汉的城市治理为其提供了一种思路。在面对上千万的武汉市民时，有限规模的政府与民众之前其实也存在“堰塞湖”。政府如果无法掌握群众的信息，就无法很好地控制疫情、发现风险点，也无法为封城时期的市民提供服务，满足市民的基本生活需求。在疫情发生前，由于政府在管理1500万居民时缺少抓手，因此政府与市民之间存在着巨大的鸿沟。然而，在疫情中，武汉市找到了填补这一鸿沟的有效手段——充分发挥社区的功能，形成了“政府-社区网格-市民”这种自上而下、自下而上双向信息传递、信息沟通的机制，在封城期间为管理和服务广大市民提供了有效的途径。

市民与政府之间的堰塞湖问题，通过加入社区这一中间组织得到了解决。同样，政企之间堰塞湖问题的出现，也是由于政府和企业之间存在鸿沟，导致政府即使想服务企业，但是苦于人手、精力有限、缺少抓手无法实施。因此，想要更好地服务中小企业、民营经济，解决企业与政府之间的堰塞湖问题的根本，应该是找到类似社区的中间组织去填充企业和政府之间的沟壑。让政府管理和支持中间组织的发展，把“放管服”中“服”的功能转交给中间组织，由中间组织服务广大的中小企业、民营经济甚至个体户，形成“政府-中间组织-企业”三位一体的服务格局。

总体而言，中间组织可以分为市场化的组织和半市场化的组织。其中，市场化的组织是目前社会上已经广泛存在的会计师事务所、财务公司、投融资公司、金融中介、律师事务所、管理咨询公司、劳务外包公司。企业从这些市场化的组织中购买财务、咨询、法律、招聘等方面的服务。但是，仅依靠这些市场化组织建立中小企业、民营经济服务体系是远远不够的，因为以上类型的组织一般提供的是标准化的服务，或者说是企业经营的必需品服务。

但是就企业调研的情况来看，企业最需要的，是优惠政策获取、解读、困难反馈、与政府沟通交流、市场对接的服务。这些服务是个性化的。从事这些服务工作的组织，需要既了解企业的运营，又有能力与政府对接、沟通。而且，类似于政策获取和政策解读是半公益属性的，纯粹依靠这些业务的公司难以生存。

此外，中小企业利润率低、竞争力不强的重要原因，是创新不足，缺少核心竞争力。很多中小企业并非没有技术研发的需求，而是缺少技术研发的资金和匹配研发机构的途径。虽然目前市场化中介中也有研发机构，但是对于绝大多数中小企业而言，这类研发投入的成本太高、风险也较高。一种可行的方式则是搭建中小企业共性技术研发平台，通过在行业内征集中小企业的共同研发需求、筹集资金，委托研发机构进行研发和技术推广。但这一职能显然也无法通过市场化的中介机构完成。

那么，半市场化的组织在“政府-中间组织-企业”三位一体的服务格局就需要发挥重要作用。笔者认为，这类半市场化的中间组织可以是园区、行业协会或者商会。园区、行业协会和商会往往同政府之间有紧密的联系，具备联接政企的功能。同时，园区、行业协会和商会与企业长期共存，通过各种渠道，它们对会员企业的情况掌握的比较全面，能够更好地帮助企业。而在服务企业的范围上，行业协会和商会比园区更胜一筹。这是因为，园区的服务对象仅限于区内的企业，而行业协会和商会的服务对象可以突破空间限制。

例如，在疫情期间，武汉的餐饮业受到的冲击非常大，有一些餐饮企业资金流断裂、面临倒闭。起初这些企业无法从银行获得贷款，但最终在行业协会理事单位的背书下获得了纾困资金。行业协会的理事单位敢于为这些企业担保的主要原因就在于，通过长期的接触，理事单位掌握了这些企业很多的软信息，虽然这些软信息在银行贷款审批中无法起到作用，但是理事单位对经营管理者的性格、企业文化、企业信用都建立了一定的信任，因此愿意为其担保。

而且，从笔者调研的结果来看，行业协会和商会已经在发挥着一部分中间组织的作用。有53.27%的企业主要从行业协会和商会获取政府信息和优惠政策，42.06%的企业认为行业协会和商会是它们与政府交流的主要渠道，仅次于企业主动找政府沟通交流，78.97%的企业认为行业协会和商会为企业提供了政策宣讲。因此，在现有服务的基础上，如果政府能够支持行业协会发展，将使得行业协会和商会成为政府服务市场主体的有力抓手。

非常值得借鉴的，是德国的行业协会模式。德国的行业协会非常多元，不同的行业协会各司其职。例如，工业协会和工商联合会主要负责对中小企业的培训，并于联邦及地方政府商议制定出统一的职业培训和学员课程。

德国的工业研究协会联盟，主要侧重于促成中小企业的合作研究，为中小企业的共性技术合作研究提供公共平台，组织和协调技术应用大学和中小企业在研发方面的合作等服务。同时，该协会联盟还与德国联邦政府和各州的经济部合作，负责政府对中小企业创新支持项目的实施。

德国的合作性工业研究协会，则主要是帮助成员企业解决技术研发的难题。研究协会收集并完善企业的研究项目建议，并且进行评估。如果项目对联合会的成员普遍有利则被送到合适的研究所，研究完成后协会将研究成果向成员企业的转化。德国大约有100个合作性的工业研究组织存在于各类行业之中，大型和中小型企业都是工业联合会的成员。

可以说，在明确行业协会和商会的定位是协助政府服务企业而不是走过去管理、监督企业的老路之后，行业协会和商会的工作大有可为。除了上述德国行业协会的主要职能，根据国内市场的现实情况，行业协会和商会至少还可以在以下几个方面为企业服务：

第一，为会员企业进行政策宣传、政策辅导、优惠政策申请辅导，解决企业不了解政府政策的困境。

第二，组织会员进行市场对接，特别是在统筹“两个大局”和国际国内双循环新格局的大背景下，行业协会可以招聘外贸人才和法律人才，为会员提供外贸咨询、外贸信息、外贸辅导、国别风险咨询、风险监测预警等服务，帮助企业走出国门，充分利用国内、国外两个市场。

第三，尝试使用行业协会掌握的软信息，帮助中小微企业提供信贷担保，解决部分企业融资难的问题。

第四，搜集市场主体的意见和建议，反馈给政府，帮助政府不断改进各项政策制定的合理性和可操作性。

在市场化和半市场化的中间组织发展比较完善的情况下，还需要有一个企业反馈机制，解决很多企业提出的“有困难不知道找哪个部门反映”的问题。

笔者认为，要建立有效的企业反馈机制需要打造一个市场主体的留言平台。虽然，不少政府部门都推出了企业服务的App，但是部门间的App是处于分割的状态，即使有的网站上有各个部门办事窗口，但是部门之间的功能无法打通。如果企业的一个办理事项需要多部门配合完成，由于部门之间的工作并不融合，就经常会出现部门间互相踢皮球的现象。只有真正打通各个部门的工作流程，实现让企业提出一次诉求，所有部门可以在某个平台上实现一条龙全程办理的工作链条，并且有相应的部门进行督办和办结率的考核，才能让市场主体遇到困难时不用找熟人、找关系就可以寻求正常的解决途径，同时推进“法治社会”、“规则社会”的加快形成。

（作者罗知为武汉大学新民营经济研究中心主任、经济系主任）