长三角议事厅｜在沪创新飞地调研：政府主导，受多重因素制约

创新飞地是指两个相互独立的行政地区打破区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展，通常也被称为“人才飞地”、“科创飞地”、“双创飞地”等。2019年12月1日中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确指出，探索共建合作园区等合作模式，共同拓展发展空间，有序推动产业跨区域转移和生产要素双向流动。在长三角区域高质量一体化背景下，飞地经济呈现出从产业飞地向创新飞地转变的趋势，创新飞地建设已成为长三角区际合作的重要方式。

2020年7月-8月，课题组通过对浙江省在沪创新飞地的调研后，形成了如下认识：

区域创新合作模式新变化

长三角区域创新合作呈现出从产业飞地向创新飞地模式的演变的新变化。许多欠发达区域主动在发达区域通过设立研发中心、孵化机构以及创新服务中心等方式实现自身区域的创新升级发展，取得了显著成效。

根据课题组网络数据搜集整理发现，截至2020年10月，长三角区域内其他城市在上海设立创新飞地共24家，其中浙江省为20家，占84%，2019年设立了16家，占67%。如2019年浙江嘉善县在上海建立嘉善国际创新中心，引导嘉善高科技企业到上海设立研发中心，造就了“前台在上海、后台在嘉善”的沪善协同创新模式，并吸引上海或海外优质创业项目入驻孵化，成熟后转移到嘉善进行产业化发展，实现“孵化在上海、产业化在嘉善”的产业协同创新模式，目前已有上海大学复合材料研究中心、涂鸦智能、数澜科技、以色列Startup East China公司签约落户嘉善县。此外，浙江省衢州、慈溪、湖州、淳安也纷纷在上海、杭州等地建立了创新飞地。

创新飞地建设也促进了长三角地区城市之间经济技术合作。截至2018年12月，上海漕河泾开发区产业转移中心基地累计促成产业转移落地项目111个，总金额高达960亿元，园区建立了覆盖全国200余家开发区的数据共享云平台，成为了助推东西部地区社会经济合作互动的强有力纽带。

长三角创新飞地发展特征及模式

长三角创新飞地发展特征

根据实地调研，分析发现长三角创新飞地主要呈现出以下特征：

第一，县市级政府主导作用明显。市县级政府在创新飞地设立与运营中发挥主导作用。100%的创新飞地由政府主导，运营公司参与管理，其中镇级政府占比4.2%，县级政府占比70.8%，市级政府占比25%。

第二，创新飞地产业定位集中于智能制造、集成电路、高端装备制造、生物医药、新能源、新材料产业。对24家创新飞地主导产业词频分析发现，高端、智能、新能源、装备制造、电子信息、生物医药、新材料等均出现10次及以上，是其他城市对接上海产业创新发展的重点领域。

第三，创新飞地邻近交通枢纽和创新源，主要分布在浦东新区（张江高科技园区）、闵行区（虹桥商务区）和嘉定区（安亭汽车工业区）。如慈溪上海创新飞地选择虹桥商务区的理由包括：所在区块总体环境优，发展潜力大；楼宇相对独立，且整体形象较好；周边综合配套丰富，交通便利；业主方整体实力较强，邻近还有一定的未来发展预留空间。温州（嘉定）科技创新园选择嘉定工业区理由包括：温州产业发展定位与嘉定高度相似，经济规模相当，市场化过程中，嘉定安亭汽车与温州有着深度的合作基础。南浔（上海）科创中心选择松江漕河泾开发区理由包括：交通便利、产业定位相似、人才资源丰富。

长三角创新飞地发展模式

根据实地调研，课题组认为长三角区域创新飞地主要呈现出以下三类模式：

第一，政府主导-政府运营模式。以乐清市·南翔镇科创合作基地为典型，该飞地采用轻资产运作模式，由国资公司运营管理，但市场化程度不高，市场开拓、企业入驻效果不理想。

第二，政府主导-企业化运营模式。以慈溪（上海）飞地服务中心为典型，主要采用轻资产运作模式，由浙大网新上海团队运营（浙江飞地科技产业发展有限公司）专业化运营管理，发展成效显著，已入驻30多家企业。

第三，政府主导-基金引导-企业化运营模式。以南浔（上海）科创中心为典型，主要采用重资产运作模式，通过产业基金对项目进行研判、分析与投资，在科创中心经过孵化加速后，把规模产业化的项目导入南浔，最终形成“基金+产业+园区”的产业生态闭环。由湖州浔英沪融科创有限公司运营，南浔产业引领股权投资基金负责产业投资，引进了上海绿联软件和上海影科数码的研发中心入驻。

促进长三角创新飞地发展对策建议

长三角创新飞地发展过程中主要受到管理体制、人才流动、研发基金、生活配套和创新体系五个方面因素的影响：

（1）管理体制。当前以市县在上海设立创新飞地为主，行政权力不对等导致许多问题难以解决，需要省级政府层面统一协商部署；

（2）人才流动。人才资质在不同区域内难以互认，导致人才流失严重；

（3）研发基金。创新飞地基金遴选项目的必要条件为项目产业化后回飞出地，影响了诸多项目难以进驻；

（4）生活配套。现有创新飞地的住房、教育、医疗等生活配套普遍较为缺乏，制约了创新飞地进一步发展；

（5）创新体系。现有创新飞地创新体系建设不健全，与上海本地优质创新资源有待于深入对接。

基于长三角高质量一体化发展目标，长三角创新飞地未来应着力于以下三点：

第一，管理体制机制创新。借鉴日本政府产业集群工程、德国商会成功经验，充分发挥长三角开发区协同发展联盟的组织优势，在中央以及省市政府授权下，肩负起长三角创新飞地统一规划、统一管理、统一督查以及指导的职责，率先制定长三角创新飞地营商环境建设标准，建立全面协调可持续的长三角创新飞地产业创新协同发展和空间治理体系。

第二，设立创新飞地发展基金。建议遵循政府引导、社会主导、企业运营的思路，从长三角三省一市政府科技专项经费中出资，政府占比不超过40%、企业与社会融资不低于60%的比例，设立初期资金规模不低于500亿元，远期资金规模不低于2000亿元的长三角创新发展基金，由专业的基金团队进行市场化的运营管理，政府负责监管。并由三省一市政府按照约定分成比例，对创新飞地产业化项目的利益进行共享。

第三，创新飞地回归创新功能。创新飞地主要涉及创新孵化、市场开拓、招商引资，而当前大多创新飞地将招商引资作为第一功能，违背了联合设立创新飞地的初衷，建议回归创新飞地创新功能，着力于孵化企业和培育新技术，助力飞出地产业技术升级，实现飞入-飞出地共赢。

[作者曹贤忠系华东师范大学城市发展研究院副教授，曾刚系上华东师范大学中国现代城市研究中心主任、华东师范大学城市发展研究院院长、终身教授。本研究受到上海市科委2020年度软科学重点项目（20692107500）的资助。]

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