如何调整和优化县级财政支出结构？

近年来，中央经济工作会议和全国财政工作会议多次强调要调整和优化财政支出结构，打破财政支出固化格局，提高资金的使用效率。“上面千条线，下面一根针”，如何调整和优化县级政府财政支出结构显得非常重要。

一、县级财政支出结构的现状与特征

（一）县级财政支出总量增速高于全国财政支出的增长速度，县级财政支出刚性强

从全国县级一般公共预算支出的总量来看，1993-2017年总量呈不断增长的趋势，从1993年的1033.71亿元增加到2017年的85205.4亿元，2017年是1993年的82.43倍，年均增速20.43%，高于全国年均17.3%的增长速度，并且绝大多数年份都高于全国财政支出的增长速度。说明县级政府在资源配置、经济增长和公共服务提供中扮演着重要的作用。县域强，则国家强；但另一方面也说明了县级政府的支出责任非常大，财政支出刚性强。

（二）人均县级财政支出水平低于人均全国财政支出，国家对县域人口财政投入还较低

人均财政支出反映政府提供公共产品的水平高低，该指标数值越小，说明政府提供公共产品的能力低，财政越困难。从人均县级财政支出来看，支出规模也不断增加，从1993年的139.86元，提高到2017年的11888.96元（不包括市辖区），2017年是1993年85倍，1993-2017年人均县级财政支出平均值为3417.98元。这表明，国家和地方政府对县域人口的公共产品和公共服务提供的水平在不断增加。但是，人均县级财政支出水平要低于人均全国财政支出水平，1993年-2017年间，人均全国财政支出从1993年的391.70元提高到2017年的14609.63元，人均全国财政支出平均值为4786.23元，这说明国家和地方政府对县域人口财政投入还较低。

（三）一般公共服务支出不断下降，用于民生项目的支出不断增加

鉴于全国县域财政数据的缺乏，根据数据的可获得性，选择用安徽省的县级财政支出结构来加以观察。

一般公共服务支出，是用于保障各级人大、政协、行政部门、司法等的行政运转和履行其职能的支出，主要是行政运行、一般行政管理、机关事务等项目的开支，在一定程度上反映了政府行政管理费用的成本。

从安徽省61个县（县级市）的支出情况来看，2010-2018年，虽然此项支出的绝对值在增加，但相对值却在不断下降，一般公共服务支出占全省财政支出的比重从2010年的12.08%逐年下降到2018年的3.48%。一般公共服务支出相对值的不断降低，主要是近些年来，从中央到地方都在大力控制行政运行成本，尤其是大力控制一般公共服务中“三公经费”【公务人员出国(境)、公务车购置及运行、公务招待】，这有利于节约政府资金，减轻了县级财政的支出压力。

在严控一般性支出的同时，民生领域支出不断增加，“保民生”是县级政府财政支出的重中之重。以安徽省的县级财政支出结构为例，2010-2018年安徽省各项县级财政支出占全省财政支出比较高的前五项分别是教育、农林水事务、医疗卫生、社会保障和就业、城乡社区事务。2016-2018年用于教育、医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、住房保障、节能环保、城乡社区事务、农林水、交通运输、文化体育与传媒九大类民生支出占县级财政支出80%以上。大量财政资源以民生为重，向基层延伸。

（四）从县级财政支出的层级结构来看，支出向县级集中

不同层级财政支出占地方财政支出的比重，反映着各级地方政府的支出需求和承担的支出责任。从县级一般预算支出占全国财政支出和地方一般公共预算支出的比重来看，两个比重总体都呈上升趋势，2017年分别为42%和49.2%，县级财政支出规模不断扩张。这说明国家财政支出接近50%是由县级政府来完成的。

从地方各级财政支出占地方财政总支出比重的变动情况来看，1992-2017二十四年间，省级财政支出占比的均值为23.4%，市级为29.7%，县级为38%，乡镇级为8.9%，县级政府所占的比重最大。

从财政支出项目的分级构成来看，目前，县级政府承担了60%-70%的农林水事务、医疗卫生支出、教育；40%-45%的一般公共服务、住房保障、社会保障和就业等支出，县级政府是教育、支农、医疗卫生、社会保障和就业等基本公共服务的主要提供者，财政支出需求大，承担的支出责任不断扩大。

二、主要问题

上述分析可以看出，近些年来县级财政支出结构得到了不断优化，但也存在着不少问题：

（一）财政支出结构固化明显，财政收支压力明显加大

在当前我国减税降费和经济新常态的背景下，县级财政收入增速受到较大影响，但县级财政支出增速高于全国财政支出增速，财政支出具有较强刚性，重点领域支出和主要的基本公共服务项目支出固化严重，不仅存量不减，而且增量中的分配也存在固化，难以随收入变化而调整，弹性较小，缺少统筹、协调、优化空间，财政收支矛盾进一步加剧，影响县级财政可持续性。

此外，省对市县转移支付结构的不合理，也导致了县级财政支出结构的固化，县级政府财政自主性低。从2016年安徽、江苏、四川三个省对下转移支付的情况来看，三个省一般转移支付占比均没有达到60%的目标，均衡性转移支付占转移支付的比重也比较低，江苏省仅为9.7%；与此同时，专项转移支付所占比重也较高，三个省均在40%以上，安徽省为40.65%，江苏省为48.43%，四川为43.69%，如果加上一般性转移支付中有规定用途的资金，60%-70%以上的转移支付是有明确用途的，地方政府不能统筹安排。

（二）县级政府承担了过多事权和支出责任

目前，国家财政支出接近50%是由县级政府来完成的，县级政府承担了过多事权和支出责任，除了承担县级政府应有的责任外，还承担了很多本来应该由中央政府、省级政府和市级政府承担的事权和支出责任，例如，义务教育、社会保障、医疗卫生、计划生育等。

（三）对县域人口财政投入还较低，县域基本公共服务提供不足

目前人均县级财政支出水平要低于人均全国财政支出水平，国家对县域人口财政投入还较低。县级政府作为一个重要的国家治理基层单位，承担着为占全国人口70%的县域人口提供基本公共服务的职责，广大县域居民对公共服务的需求很大，县级政府财力有限，在上级政府转移支付不到位的情况下，将导致县域基本公共服务提供的不足和城乡差距的扩大。

三、调整和优化县级财政支出结构的政策建议

（一）正确处理政府、市场和社会关系

从政府与市场的关系来看，政府职能转变不到位，一方面，政府对市场经济干预的太多，存在着“越位”，政府职能过大过广，政府支出责任巨大；另一方面，政府的经济职能又存在着“缺位”的现象，政府在教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面提供严重不足，不能满足广大人民日益增长的需求。为此，正确处理政府与市场的关系。就必须要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，凡是市场能够做的，政府就应该坚决退出，财政资源应从竞争性领域退出，投向教育、卫生、社会保障等公共服务领域。

在政府与社会的关系上，应该实行“大社会，小政府”，凡是社会组织可以承担的公共事务，政府应该放手让社会组织去做，实行政社分开，培育和推进社会组织的发展，明确社会组织权责，加强社会建设和创新社会管理，依法发挥社会组织自治作用。

（二）继续压缩一般性支出，加大对县域基本公共服务投入的力度

要适当加大省级政府的支出责任，各级政府都要过紧日子，省级政府尤其要带头减少非刚性支出和一般性支出，进行自我革命的勇气。要按照事权和支出责任相匹配的原则，加大对县级政府的转移支付力度，并优化转移支付结构，减少专项转移支付占比，提高一般性转移支付占比，财力向县级政府下沉，保障县级政府在提供基本公共服务方面的责任。

（三）全面实施预算绩效管理，提高县级财政支出效率

美国著名经济学家费里德曼有个著名“花钱矩阵”理论；花自己的钱办自己的事，既讲节约，又讲效果；花自己的钱，办别人的事，只讲节约，不讲效果；花别人的钱，办自己的事，只讲效果，不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲效果，又不讲节约。公共财政支出，属于典型的花别人的钱给别人办事，其结果很可能出现花钱多而效率低，存在大手大脚过度支出的浪费现象，在目前县级财政收支矛盾突出的情况，加强财政支出的绩效管理非常重要。为此，需要进一步完善财政支出绩效评价体系，强化绩效评价结果的运用，通过绩效来控制政府支出的质量和效率，并对相关责任人进行问责，让钱用在刀刃上。

（四）建立以政府为主体，社会协同治理的多元化县级公共服务提供机制

加大对县域基本公共服务的资金投入且保持公共服务资金的持续增长是必然趋势，但是目前县级政府财政收支矛盾突出，财力有限。然而，并不是所有县级公共服务都需要政府买单，政府不是唯一的提供主体，为了保证县级基本公共服务的有效提供，需要建立以政府为主体，社会协同治理的多元化县级公共服务提供机制。搭建起县级基本公共服务平台，撬动民间社会资本，建立起包括政府、非政府组织、企业、私人部门以及公民个人等多元化供给主体，并开展各主体之间的合作、协调、互动，整合各主体的资源，发挥各自的长处，注重政府供给、市场供给、政府与市场混合供给、志愿供给等方式的有效结合，为广大县域人口提供更多更好的基本公共服务，可以有效解决县域尤其是农村基本公共服务供给短缺问题。

（作者陶勇为上海财经大学公共经济与管理学院副教授，经济学博士，著有《县治的财政基础——基于县级基本公共服务提供的视角》《中国县级财政压力研究》。）