“十四五”时期要素市场化配置：破除壁垒，实现城乡双向流动

自今年4月中共中央、国务院发布我国首份要素市场化配置文件以来，加强商品服务流通、畅通国内大循环成为宏观经济政策重点与焦点。11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《建议》）提出，“十四五”时期要破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低全社会交易成本。

日前，北京大学国家发展研究院党委书记、副院长余淼杰在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者专访时对此解读道，当前，我国要素市场化配置范围仍相对有限，“十四五”时期将通过改革户籍制度、减少商品流通关卡、创造亲商利商环境等措施破除妨碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，推动新发展格局的形成。

在中国国际经济交流中心11月5日举行的第134期“经济每月谈”活动上，中国国际经济交流中心副理事长、国务院发展研究中心原副主任王一鸣在回答媒体提问时，对于推动要素市场化配置也谈道，“新发展格局的核心要义不在‘内外’，而是‘循环’，只有打通要素生产、分配、流通、消费各个环节，才能增强经济发展的内生的动力。“

劳动力自由流动，公共服务与常住人口挂钩

余淼杰认为，在破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍方面，我国主要的任务一是要减少国内的贸易壁垒，构建国内统一的大市场。

“这个可以通过减税降费来实现，同时如果各个省市和地方的过路费可以降低、关卡可以取消的话，也有助于促进各种商品、劳动力的自由流动。”余淼杰称，人才是当今中国重要的生产要素，对户籍的改革以及对人口自由流动的鼓励应是我国真正实现按生产要素分配的一个重要改革方向。

对此，王一鸣也表示，要素中与公众生活最密切相关的就是劳动力。当前，我国常住人口城市化率和户籍人口城市化率之间依然存在缺口，“在过去一个时期，这个缺口有所缩小，但是不明显。”

如何推进农业转移人口的落户？王一鸣认为，要放开除个别超大城市以外的城市落户限制，特别是要强调，公共服务要与常住人口挂钩，而不是与户籍人口挂钩。

第二，推进要素市场化配置的主要工作在于，要对不同的市场主体按照公开、公平、公正的原则推动改革。余淼杰称，一定要在保证国有企业做大做强的基础上，发挥民营经济的作用，给各类企业创造出一个“亲商利商”的环境。

值得注意的是，优化民营经济发展环境、破除制约民营企业发展的各种壁垒是今年以来中央始终强调的激发各类市场主体活力的重要原则。

今年的政府工作报告中，国务院总理李克强就明确，要保障民营企业平等获取生产要素和政策支持，清理废除与企业性质挂钩的不合理规定。同时政府工作报告作出具体部署，明确要构建亲清政商关系，限期清偿政府机构拖欠民营和中小企业款项。

余淼杰还认为，要打通壁垒、实现生产要素市场化自由流通，就要出台落地针对各种要素实行市场化配置的文件。例如，深圳的社会主义先行示范区实施方案就在具体规划上进行了很好的探索和实践。

余淼杰分析称，以土地这一要素为例，深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案明确，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。这就意味着，除了保证基本农田建设的农田用地以外，其他宅基地、耕地都可以转化为建设用地，同时这一审批事权委托下放给了深圳市政府。

此外，深圳还支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。余淼杰认为，让土地在第二产业和第三产业之间灵活转换，是全国范围内生产要素市场化继续改革的方向。

扩大农村集体经营建设用地使用权入市

事实上，土地、劳动力、服务等多种要素总是存在相互促进、共同发展关系的。例如只有吸纳劳动力转移越多，才需要更多的土地，这就涉及到两种要素的互动。

《建议》明确，“十四五”期间我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。

宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”意味着落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

王一鸣分析称，当前我国土地使用依然还是双轨制的，即城市建设用地和农村土地在法律上双轨并行。“十四五”期间，我国将进一步拓展宅基地使用权流转的范围，在农村用于工业、商业等用途所占的集体经营性建设用地方面，还将实践集体经营性建设用地进入市场。

2020年1月1日开始实施的新《土地管理法》删除了原法关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许了集体经营性建设用地入市。这表明农民的集体土地不必先通过征收转变为国有土地后，再出让给开发商。

“这涉及到‘十四五’期间怎么扩大集体经营建设用地的使用权入市，扩大用途范围”，王一鸣称，只有同权同价，落实改革，才能增加农民收入，促进城乡要素的双向流动。

王一鸣表示，《建议》鼓励“十四五”期间地方政府加快农业转移人口市民化，《建议》文件中明确，要完善转移支付制度，加大对欠发达地区财力支持，逐步实现基本公共服务均等化。这既是对人口要素自由流通的保障，也是推动服务要素流通的重要举措。

在“十四五”时期城市化建设中，王一鸣还提到转移人口的成本问题，他认为要建立相关分摊机制。“部分地方转移人口规模很大，如果完全由当地政府来负担，压力会非常大。”因此，他认为在城乡人口转移的过程中，包括个人、使用劳动力的企业等多方需要分摊成本，进而实践建立一个转移人口成本的合理分摊机制。

要素市场化与经济风险可控

与要素市场化紧密联系着的另一个问题，是经济安全风险的可控性。《建议》明确，要加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控。

刚闭幕的第十九届五中全会公报也频频提及“安全”一词。在“十四五”时期经济社会发展指导思想和必须遵循的原则中，公告明确，要统筹发展和安全。

强调经济和金融安全可控与加强要素市场化配置是什么关系？二者是否冲突？余淼杰回应澎湃新闻（www.thepaper.cn）称，推动要素市场化配置和强调经济发展安全可控并不冲突。而且相反，二者是相辅相成，辩证统一的。

以6月1日印发的《海南自由贸易港建设总体方案》为例，海南自贸港的改革发展大致分为两部分。余淼杰分析称，一是五年之内实现初步成果，即初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系。“这一部分的着力点就在于实现各种商品和要素的自由流动，也就是要素市场化配置。”

而长期来看，到2035年，海南自贸港建设要强调创新制度的集成，其中重要的一点就是要做好风险的管控工作。余淼杰表示，特别是要做好贸易防走私、金融防诈骗、卫生防控等，这意味着在制度体系和运作模式更加成熟的过程中，各方面的保障都是必要的。

多位专家在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时表示，“十四五”时期，要通过坚持创新的核心作用，加强各生产要素的流通循环，利用新技术、新形态、新动能的发现和创新进一步提升我国在全球价值链中的地位，加快构建新发展格局。