“十四五”现代财税金融体制：降低间接税税收，建地方税体系

11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《建议》）全文公布。文件提出，“十四五”时期中国将建立现代财税金融体制，适当提高直接税比重，健全地方税、直接税体系。

对此，多位财税领域专家近日对澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者作出解读称，这意味着“十四五”时期将完善现代税收制度，采取包括进一步深化个人所得税改革，在合适的时机开征房地产税，降低间接税等措施；同时我国将健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。

多位专家认为，“十四五”时期对于税制结构的优化，一个重大意义在于将更好地发挥税收在收入分配当中的调节作用，促进社会公平，促进共享发展。

提高直接税比重，深化增值税改革

“适当提高直接税比重，同时又要结构性减税，那就意味着间接税要降。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对记者解读道。

直接税是指税收负担不易转嫁，直接由纳税人承担的税收，例如所得税、财产税；间接税则指通过层层流通环节，税负最终由消费者承担的税收，如增值税、消费税等。二者的区别在于理论上能否转嫁，即负税人与纳税人是否一致。

施正文表示，我国“十四五”规划中关于税收改革这一方面，中心思想是要优化税制结构，建立更加科学、公平、规范的现代税收制度，进而更好地发挥税收在收入分配中的调节作用，更好地促进社会公平，促进共享发展，推进现代国家治理。

他认为，提高直接税比重，关键是深化个人所得税改革，既要进一步调整税率和完善费用扣除制度，也要整体上谋划提高个人所得税收入规模。提高直接税比重不言而喻的是要适当降低间接税比重，因此，增值税改革在“十四五”期间将进一步深化，目前我国增值税制度不够中性和规范，其收入规模过大制约其他税种发展，是企业负担重的重要原因。此外，增值税征管成本高等负面因素的影响目前也在扩大。

值得注意的是，施正文表示，增值税事实上在当前以数字经济为主要特点的新经济发展中不具有显著优势。

“增值税的优势在于消除重复征税，这种重复征税在多环节、分工协作的传统工业化大生产中比较严重，而数字经济多是‘点对点’个性化定制服务，直接面向用户提供产品和服务的，生产周期扁平化，增值税抵扣机制消除重复征税的优势并不突出。”施正文说。

此外，增值税的具有累退性，很大程度上存在收入分配的逆向调节问题，增值税规模过大会增加中低收入人群的负担，这也是我国新时代社会矛盾变化情况下持续深化增值税改革的一大原因。

施正文等多位专家告诉记者，“十四五”期间，增值税减税途径包括简并降低税率和增加抵扣以减少税基。

施正文总结道，增值税规模过大会导致税收调节收入分配的功能弱化，而“十四五”时期财税制度的整体发展方向在于加大税收调节力度，合理调节过高收入，满足人民对公平、正义的需要，促进共享发展成果；因此，“十四五”时期增值税等间接税收入规模将持续降低。

增值税是间接税的最大税种，也是我国第一大税种。随着近年来增值税改革的深化，增值税四档税率已经简并且大幅下调至6%、9%、13%三档，同时进项抵扣增加、留抵税额的增量部分也允许部分退税。

作为我国税收法治化的重要部分，增值税立法进程已经进入关键阶段，增值税税率简并更进一步“三档并两档”也受到广泛关注。2019年年底公布的增值税法征求意见稿依然维持了现行的三档税率。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红此前在接受采访时表示，按照增值税的国际发展趋势，目前保留两档税率的国家占多数，“十四五”时期增值税在推进税收立法中，三档税率是否能简并成两档是一个核心问题。

建立地方税体系，完善现代税收制度

《建议》指出，要明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。

对此，中国法学会财税法学研究会会长刘剑文向澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者解读道，在中央和地方政府财税体系方面，“十四五”期间一是要考虑地方税的主体税种，二是建立地方税体系。

例如，当前我国消费税属于中央税，未来消费税改革的过程中，将消费税零售环节划给地方，征收环节的后移可能是一种考虑思路。

施正文也表示，我国地方税体系的建设一直滞后，因此一些地方存在财政保障能力不够、公共服务和民生保障不足、土地财政、债务风险大等问题。对于这些问题，他认为，要健全省以下财政体制，就要培育地方税源和扩大地方税政管理权限。

举例来看，备受关注的房地产税征收就是举措之一。施正文表示，“房地产税从长远来看是肯定要开征的，但是不一定这一两年就开征。”刘剑文也对记者表示，此前地方税的主体税种是增值税、营业税，而现在地方没有主体税种，因此要进一步发展，“未来房地产税法的出台是一个时机选择的问题。”刘剑文说。

近年来，我国政府的赤字率和债务率都在不断上升。尤其是今年以来，受新冠肺炎疫情对经济的冲击，实体经济杠杆率迅速上升，同时各地方的地方债发行规模增大，地方政府的债务负担加重。

在今年10月25日的中国城市百人论坛2020年会上，中国社会科学院原副院长、中国社会科学院学部委员李扬表示，“十四五”期间，我国地方发展城市化面临的新挑战中，资金挑战可能居于第一位，要冷静审视“钱从哪来”的问题。

李扬认为，地方财政的风险一是在于地方债的投资效率较低，二是宏观调控效率越来越依赖广大地方政府的运行，从而出现了宏观调控“地方化”的风险。

事实上，《建议》提出要明确中央和地方政府事权与支出责任，就是为了解决地方政府的事权和财权不匹配问题。

多位专家认为，“十四五”期间将结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方税收收入划分。

此外，完善现代税收制度还涉及到相应税种的合并，例如土地使用税等。从地方的角度来看，资源税、环保税、土增税等都将是重要的地方税种。刘剑文表示，在适当提高直接税比重方面，还涉及到个人所得税、企业所得税、契税等相应的财产税法的完善。

李旭红总结道，《建议》提出的“适当提高直接税比重”也体现出所得税结构性调节具有相应的空间，结构性的调整将有利于增加我国税收收入来源，深化税收征管制度改革，进而完善现代税收制度。