贾似道回买公田的财政意义

在中国传统史书上，南宋末年的权臣贾似道被钉在耻辱柱上，要他为南宋的灭亡负责。在他的诸多罪状中，有一项叫“回买公田”。什么叫回买公田呢？它的意思是，国家以前是拥有公田的，后来流失了，现在要把它们买回来。回买公田如果按照市场原则来进行，那就不会成为史上著名的扰民事件了。之所以如此有名且成为贾似道的罪状，就是因为它事实上的强买。这样一种侵犯私权尤其是侵犯地主利益的事情，被后世学者文人一再地谴责。

不过，从今天的眼光看，回买公田其实有更为深刻的财政意义，事实上它想用实物性资产来挽救财政危机、保障国家运行。当然，到最后我们发现，回买公田并未能挽救宋王朝的命运。

在危难时刻，贾似道为什么要回买公田呢？

南宋末年，在蒙古军队大规模入侵的压力下，国家财政极度紧张。为了挽救财政的危机，在皇帝的支持下，贾似道从1263年起，对江南地区的官户、民户的逾限田（即每户人家超过二百亩以上的田地），抽取三分之一买为公田。

在当时，回买公田被认为有五个好处：

1.生产的粮食可以供应军需；

2.不再用纸币强行采购百姓的粮食；

3.可以减少纸币的发行量以提升其价值；

4.可以平抑物价；

5.可以抑制富民的势力。

为了推行回买公田，贾似道带头把自己在浙西的万亩田产交了出来。政策在设计时，购买的只是官民的逾限田，但在实施过程中却走了样，变为不分对象地强制购买，连只有一百亩田地的民户也不能幸免。购买的价格也大大低于市场价，支付的手段很少用金银等金属货币而多用纸币，甚至用僧道的度牒和荣誉官员头衔来支付。仅仅半年时间，官府就买进了350万亩田地。

传统史书将这一事件解读为贾似道个人的胡作非为或者昏庸误国，却忽视了该事件背后的财政原因，也不管它在当时条件下对财政确实有帮助，尤其是确实保障了前线军队的粮食供应。在此事件中，受损最大的官僚地主掀起一轮又一轮的反对浪潮。于是贾似道惶恐地建议还田于民，可理宗皇帝回应说，每年的军饷都靠这些公田，没了公田，财政怎么办，军饷怎么办？

为什么贾似道想到要用土地来提升纸币价值？

在回买公田事件中，始终绕不开的话题就是纸币。纸币在那时被称为楮币，因为它是用楮树皮所造的纸印刷的。纸币是回买公田的重要原因，因为朝廷打算用田地及其粮食出产来减轻国家对纸币发行的依赖，提升市场对纸币的信心，这在当时叫做“重楮”。可在回买过程中，纸币又成为主要的支付手段，发行量不减反增。今天我们知道，如果准备金充足，且与经济发展、金融深化程度保持一致，那么国家发行纸币是可以带来一定财政收入的，这叫做铸币税；这样的纸币发行也不会伤害民众的利益，甚至能促进经济的发展。

宋代由于商品经济繁荣，民间早就产生了自己的纸币来补充市场流通金属货币的不足，比如北宋期间产生的以铁钱为本位的交子。1160年，南宋朝廷接管了临安商人以铜钱为本位发行的纸币“会子”，由国家发行纸币为民间商业提供流通手段，同时获取财政收入。一开始南宋发行这种纸币是分“界”的，每界大致为两年或三年，到期国家再用金属货币、盐茶等实物或专卖许可证兑换，还有一部分用新纸币来更换。这种到期可兑换的制度，可以增强民间对纸币的信心。

在蒙古铁骑步步紧逼之时，正统的农业两税、特殊商品的专卖以及各项附加税，都已无法增长，南宋朝廷唯有将发行纸币作为唯一的增收手段。可纸币发行过多过滥，民众信心不足，纸币就不断贬值，从而严重影响民众的日常生活和经济活动，也不利于发行新纸币。贾似道在执政期间也曾整顿纸币，但由于手中并没有金属货币或实物资产来兑换旧币，整顿没有效果，纸币被人更加轻贱。于是，回买公田几乎是贾似道的唯一手段。

由于采用了强制的手段，回买公田并未增强民众对国家的信心。不过，在购买之后，如果官僚机构能够成功地经营公田，那至少可以用出产的粮食供应军队，并用土地和粮食这样的实物来维持纸币一定的信用。

为此，南宋朝廷也想了很多办法来进行。对于买来的这些公田，朝廷先按乡设官庄，再直接派官去经营，此时的农民相当于国家的雇工。由于官僚机构惰性与经营能力低下，这一做法不成功。后来朝廷罢除官庄，改用包佃法，由国家设立催租官，让老百姓自行承佃并按时纳租，此时的农民相当于国家的佃农。由于对佃户压迫深，民众不愿意佃租公田，大量良田因此抛荒。于是南宋朝廷又让提刑司兼领催租事宜，用刑罚措施来执行催租这一经济行为，可佃种公田的民众积极性更加低。可见，公田经营并不成功，获取的粮食收益并不多，更不能提升民众对政府的信心，反而让他们离政府更远。

国家的财政立足点到底在哪里？

帝制时期，君权的合法性源于君主对土地的产权，即“打江山者坐江山”。因此，以土地为代表的实物性资产是君主行使统治权的心理基础。在南宋末年政权危机之际，在纸币因国家信用低而接近破产之时，贾似道及其君主下意识地去抓土地这一救命稻草，用实物资产来增强国家的财政基础。这一做法到最后并不成功。

其实不仅仅贾似道有这样的想法，哪怕是到了1917年，财政学家葛德雪在面对奥地利因第一次世界大战造成的财政危机时，开出的药方仍是“把财产还给国家”。他的意思是，现代国家因为被剥夺了财产，所以在财政上不得不依靠来自有产者的税收，这样一种没有财产的国家很容易被有产者操控。与此同时，因为没有财产，国家受到了普遍的敌视：有钱的人敌视国家，因为国家要从他身上征税；贫穷的人也敌视国家，因为在自己贫弱无助时它无法给予帮助。所以，国家必须获得实物资产，有自己的收入，才能克服当时的危机。

不过，20世纪的历史发展证明，葛德雪提出了正确的问题，但没有给出正确的答案。现代国家确实屡遭财政危机，但是让国家拥有实物资产是否为解决之道呢？这有两方面的考虑：一方面，国家未必能有效地经营资产，由此可能无法产生足够的收益去挽救财政危机；另一方面，实际经营控制国有财产的那些人，有可能由此获取暴利和特权，这样的权贵会破坏国家的公共性，这样的国家会让人更加敌视。因此，作为财政手段，实物资产恐怕不但救不了帝制国家的命，也救不了现代国家的命。

那么，现代国家的财政立足点在哪里呢？现代国家是依靠主权作为自己的支撑点的，支撑现代国家的是主权的合法性而不是实物资产。而这种合法性，来自组成共同体的民众的同意与授权，这种同意与授权不是虚拟的或者一次性的，而应该由常设组织与定期选举来表达。

因此，在现代，民众对国家的信心来源于主权制度的建设，即构建起反映民意或者说由民众行使权力的政治机构。这样的国家，在财政上不像古代城邦那样依托于人口实行税人，也不像帝制国家那样依托于土地实行税地，似乎在收入的支撑点上最空虚，没有土地和人口那样的实物基础，但事实上却最为坚实。只要基于民众同意的、有组织支撑的主权存在，就可以向拥有财产与收入的人群征税，国家财政也就不会破产。这也是现代国家在危机时刻用来救急的手段——公债，能够大规模发展的真正原因，因为民众对自己的国家有信心。

小结

南宋末年为了挽救深重的财政危机，权臣贾似道采用了回买公田的制度，以便供应军队粮食并增强民众对国家发行纸币的信心。但由于国家对官田经营不善，更由于强买民田进一步摧毁了民众对国家的信心，因此回买公田并不能挽救国家的命运。实物性资产不是帝国的财政立足点，它也不是现代国家的财政立足点。说到底，只有基于民众同意的现代国家才可能获得真正可靠的财政基础。

（作者刘守刚为上海财经大学副教授，经济学博士、法学博士，研究方向为中国财政史、西方财政思想史。著有《财政中国三千年》《中国古代治国理财经典阐释》《西方财政思想史十六讲》《中国财政史十六讲》《家财帝国及其现代转型》《国家成长的财政逻辑》等，主编“财政政治学译丛”和“财政政治学文丛”两套丛书，并在得到App上开设音频课程“中华帝国财政30讲”。）