城市的未来｜加强对“流留一代”的人力资本投资和制度支持

澎湃新闻 王煜 制图

改革开放特别是1990年代以来，中国经历快速的城镇化和大规模的人口迁移流动。这一过程影响着流动人口子女的未来。根据2015年小普查数据，中国有留守儿童数量6877万人，流动儿童数量3426万，合计占全国儿童总数的38%。

实际上，流动人口子女一代人的数量比这个数据更大。在农村和流出地的儿童中，有相当比例的“和父母共同居住的本地儿童”曾经有过留守或流动的经历，只是他们的父母返回流出地，使他们“现在”并不留守；也有一定数量进入城市并已落户成为新移民的儿童，曾经有着因为父母迁移流动而发生留守或者流动的经历。因此，这些正在发生和曾经发生过流动和留守的儿童，已经成为当前中国儿童数量的主体。在大迁移时代，这些流动人口的子女构成了“流留一代”。

大迁移时代，将“流留一代”的儿童裹挟其中，他们的生活福利和未来的人生际遇都受之影响。在迁移过程中，不少儿童的生活福利得到提高，分享了迁移和城市化过程的红利，促进了自身的发展。我们也看到，有相当多的儿童没有充分享受到这个过程所带来的发展红利。由于户籍制度和相关联的福利制度的限制，流动儿童面临着育机会、健康服务和社会保障等一系列的制度排斥，留守儿童也受到迁移过程中家庭分离等不利因素的影响。

“流留一代” 儿童关联着他们的家庭。儿童福利是家庭福利的重要组成部分，因此留守儿童对流动者本身的福利产生影响，并影响流动人口在城市的稳定居留和长远居留。同样，如果流动儿童不能在城市实现社会融入和市民化，也会影响其父母在城市的居留意愿和迁移选择。我们发现，流动儿童在城市中面临中考升学制度的限制，部分流动儿童在初一、初二逐步返回农村或户籍所在地区，成为“流动转为留守的儿童”，在此过程中也会产生他们的父母（特别是母亲）的陪同性的回流迁移。也就是说，城镇化过程中儿童生活受到的制度约束，会加强家庭生活的不稳定性，影响家庭福利，并制约人口迁移和城镇化过程的有效完成。

“流留一代” 儿童的生活经历还具有生命历程的持续影响。儿童时期的流动或者留守，不仅影响儿童当下的生活、未来的发展，也会影响儿童在成年以后的健康状况、教育期望、教育投资、就学和就业的行为选择，及他们的社会态度，等等。例如在农村中父母曾外出流动的家庭，其子女外出就业概率更高，具有留守和家庭分离经历的儿童，其认知能力和健康状况受到影响的可能性更大。

迁移过程对“流留一代” 儿童发展的生命历程效应受到制度因素的限制，例如流动儿童缺乏平等的教育公共服务和继续教育的机会，会加剧城乡之间、城市内部的本地儿童和外地儿童之间的教育不平等。同时，由于教育构成了社会流动和社会分层的制度机制，这种教育不平等会对社会不平等的扩大带来不利影响。

“流留一代”儿童构成中国未来人力资源的重要组成部分。对这部分儿童的人力资本投资，直接影响国家未来发展的竞争力。

中国正经历人口的长期低生育率和快速老龄化，人口结构的变动对国家发展带来客观制约。0-14岁的少年儿童比重在进入2010年以后已经下降到较低的水平，目前是16.8%，未来还会继续下降；中国60岁及以上的老年人口比重已经达到18.1%，并将在2020-2035年间继续快速提高。劳动适龄人口的总量和比重都在下降，因此依靠大规模劳动力数量的“人口红利”正在逐步减弱，国家发展更加需要提高劳动力资源的素质，从而提高劳动生产率。也就是说，通过提高未来劳动力资源的素质构造出“人力资本红利”，才能应对人口结构的少子化和老龄化，并支持国家未来发展的财富创造。

“流留一代”儿童将构成中国未来十年劳动力资源的主要部分。儿童决定了国家发展的未来，对儿童的投入构成国家发展最为重要的投资。对“流留一代”儿童的人力资本投资，不仅要重视其教育，也要重视其健康促进、心理建设、能力的养成，以及重视对其发展的制度支持。增强对“流留一代”儿童的人力资本投资，不仅可以弥补当前对流动人口子女相对不足的公共服务供给，从而提高他们的福利，提高社会的平等；同时，也有助于培养未来国家发展的建设力量。因此，加强对“流留一代”儿童的人力资本投资和制度支持，不仅是福利性的社会政策，更是一种发展性的社会政策。

特别是，从人力资本投资的规律来看，对年龄越小儿童的人力资本投资回报率更高。对学龄前、学龄期的儿童进行人力资本投资，成本低但收益可持续、可累积。因此，为了提高人力资本投资的效率，尤其需要对流动人口子女的早期成长进行更多的投入和干预，包括婴幼儿托育托幼和学龄前早教服务，留守儿童和流动儿童的教育、健康基本公共服务均等化，等等。

在加强对“流留一代”儿童的人力资本投资和制度支持时，我们需要重视流动儿童和留守儿童的整体性。流动儿童和留守儿童是在迁移过程中同时产生出的两个群体，这两个群体还是可以相互转化的。留守儿童会在其迁移的父母得到稳定的工作和居住时发生家庭随迁，成为流动儿童；而流动的儿童也可能由于无法在城市继续中考和高考，或者由于其父母在城市中存在发展机会的限制和制度排斥，转而发生回流迁移，从流动儿童转为留守儿童。因此，需要在迁移政策的整体框架中解决“流留一代”儿童的生活和发展。

例如，通过学校、社区等社会机制关注和帮助留守儿童是很重要的，但更根本的方案是促进儿童的随迁、减少流动儿童的回流。这需要通过改革户籍制度，鼓励流动人口在城市中稳定居住、鼓励家庭成员的家庭迁移，以及使随迁儿童和出生在城市的儿童稳定居住下来，从而减少留守儿童。因此对于“流留儿童”问题，不能仅仅考虑儿童本身，而应关注迁移的过程，通过合理的迁移制度和相关政策构造良好的迁移过程。而只有实现良好的迁移过程，才能使内生在迁移过程中的“流留一代”儿童的生活福利和发展能力得到提高。

在加强对“流留一代”儿童的人力资本投资和制度支持时，也应重视流动人口子女的差别性。“流留一代”儿童中有流动儿童，也有留守儿童；有留守转为流动的儿童；也有曾经流动甚至出生在城市、但是又发生回流迁移转为留守的儿童；还有一些流动的留守儿童，也就是他们在易地搬迁或者为了得到更好的教育机会流动到城镇和中小城市，但是他们的父母又去其他城市务工经商的流动儿童。2015年小普查数据显示，流动儿童不和父母共同居住的居住达到55.0%，其中有17.9%是和父母中的一方居住，36.4%是不和父母的任何一方而与其他成员共同居住，也仍然有0.7%流动儿童是自己独立居住，也就是说，流动儿童中有相当数量是事实上的留守儿童。

不同类型的儿童在生活和发展中面临不同的问题，具有不同的困难，因此需要各自相适应的社会支持。在迁移过程中，“流留一代”儿童的生活福利有的得到进步，有的发生损害，也需要通过对不同群体进行差别的分析，了解在迁移流动过程中造成儿童发展脆弱性的原因，从而提供有针对性的制度帮助和社会支持。

“流留一代”儿童的福利和发展问题不能很好解决，会形成显著的不平等，以及代际的贫困循环，也会对国家发展产生显著的不利影响。加强“流留一代”儿童的人力资本投资，在城镇化过程中加强迁移政策和制度改革具有必要性和迫切性，这将有利于实现人的城镇化，以及增强国家的长远发展能力。

[作者任远系复旦大学社会发展与公共政策学院教授。本文是国家社科基金重点项目（项目号：17ARK002）的阶段成果。]

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“城市的未来”关注3500万流动儿童和6500万留守儿童，呼吁改变1亿中国儿童身份困局。本专栏由上海联劝公益基金会“纵横计划”资助，在此感谢。