城市的未来｜农村孩子教育应是国家战略

澎湃新闻 王煜 制图 

如果不出意外，中国将在“十四五”期间跨越中等收入陷阱，在人均GDP水平这一意义上进入高收入国家行列。习近平总书记在2020年8月24日召开的经济社会领域专家座谈会上指出，并不是说经济发展水平提高了，矛盾就少了，反而有可能是经济发展水平提高了，会带来新的矛盾。在新发展阶段，人口红利在数量上已经消失，而人口的教育水平有待大幅度提高，这两者就是当下最为值得关注的焦点。

根据人口学家的预测，中国的人口总量几年之后会在14亿略多一点的水平上达到峰值，然后进入负增长时期。多年以来，由于人口出生率持续下降，并处于低位水平，中国的20至24岁人口早在2010年前后就已经开始收缩。15至64岁人口的比率也大约在2010年前后出现了拐点式的下降。与此同时，随着健康水平的改善，65岁以上的老年群体迅速增长。

面对这样的现实，国家已经出台政策，逐步推迟退休年龄，以此缓解人口老龄化对于经济增长和养老金支付带来的压力。另外一个举措是放松对于生育的管制。遗憾的是，放松生育管制并没有对出生率起到明显的作用。2016年全面二孩政策实施以来，出生人口曾经小幅度攀升，然后重新出现连续几年的下滑。当前中国的总和生育率下降至1.6，已经低于一些发达国家的水平。

面对人口的老龄化，另一个更为行之有效的应对策略是提高劳动生产率，而这又有赖于城市化和提高人口的教育水平。

先来说城市化。越来越多农村劳动力进城工作是经济社会发展规律所驱动的，不以任何人的偏好为转移。农村地区的产业结构更多依赖于农业旅游和自然资源，这几个产业的经济总量分别受到土地、游客接待力和自然资源本身的局限，总量增长的空间不大。而城市地区的制造业和服务业则在资本积累和技术进步两者的作用下持续增长。农村地区即使也有少量的制造业和服务业，相比城市地区也缺乏规模经济。因此，现代经济的主战场是城市，能够创造大量就业机会的也是城市。而在城市之间，大城市及其周边的都市圈又比小城市拥有更强大的经济增长和就业创造空间。上述道理使得全球范围内出现城市化率逐渐提高，并且人口逐渐向大城市周围集中的普遍现象。

中国当前的经济结构中，农业所占的比重已经低于8%。制造业和服务业主要集中在城市，其中服务业更是大量集中在城市。因此，给定劳动力数量的总量，人口向城市部门的迁移，可以既在个体层面提高收入水平和消费水平，又在宏观上为制造业和服务业提供更多劳动力。如此这般城市化的进程，可以使得劳动力的配置效率得到极大的提高，产生“做大蛋糕”的作用。

与此同时，如果能够通过教育来提高劳动力的质量，那么就可以使得人口的数量红利转化为质量红利。和发达国家相比，中国的教育水平仍然有明显的差距。2018年OECD（经济合作与发展组织）国家六岁及以上人口的平均受教育年限是12.89年，而中国的平均水平是9.13年，相差将近四年。另一个数据表明，在25岁至64岁人口中受教育程度为高中及以上的比例，OECD国家达到75%。而中国2010年的人口普查数据显示，这个指标在中国仅仅大约25%。

我在参加习总书记召开的经济社会领域专家座谈会时提出，建议国家通过加快户籍制度改革，推进城市化，同时尽快实施12年义务教育，就是基于上述对中国新发展阶段所面临的矛盾的认识，希望能够获得全社会的共识。如果12年义务教育真的很快到来的话，那么，重点就是要提高农村户籍的孩子的教育水平，因为大多数城市户籍的孩子事实上已经获得12年教育了。那么，顺理成章的是，在城市化和提高教育两者的焦点位置，就是农村户籍的留守儿童和流动儿童的教育问题。

前文已经说过，城市化是经济社会发展的客观规律，不可逆转。如果劳动力在城乡间和城市之间流动起来了，那么他们的孩子呢？理想的状态是孩子和父母一起进城。一方面能保证家庭团聚，另一方面，在城市工作的父母可以获得更高的收入，同时，城市也获得充足的劳动力。如果给农村孩子在父母所在城市接受教育设置障碍，那么，结果之一就是父母进城，孩子留守，造成家庭分离，这就是多达6000多万至少父母一方不在身边的留守儿童现象的成因。另一个可能的结果是，部分农村劳动力选择不进城，结果是他们的收入难以提高，而城市劳动力短缺，城市化受阻。当前中国的城市化率大幅度低于同发展阶段的其他国家，体制上的原因就与城市地区的教育未充分覆盖进城务工人员的子女有关。

解决留守儿童教育问题应是个国家战略，唯一可行的办法就是持续推进孩子与父母进城，并接受教育。孩子进城接受教育意义尤其重大。一方面，教育质量与学校的投入有关，而学校的投入又是有规模经济的，这就决定了城市里的教育质量比农村地区更好。农村地区的教育当然也需要投入，但是这只能是出于公平性的考虑，不能从根本上改变农村教育质量低于城市的现实。这一点孩子家长都知道，虽然国家已经早就在农村地区推行了九年制义务教育，但今天在农村地区生活的父母都在尽力把孩子送到县城里的学校去读书。

另一个容易被人们忽视的问题是，孩子进城读书，学到的不仅仅是学校里的知识，同时也在学习如何在城里生活。我和广东金融学院副教授魏东霞两人最近的研究发现，农村居民进城越早，越有可能在当下获得更高的收入，并且有更高的概率进入到生产性服务业进行工作，还有更高的概率自主创业成为企业家。我们把这种现象称为“进城即学习”。未来的中国服务业的比重一定会越来越高，而服务业对于人与人之间的交往能力的要求也越来越高。农村地区的孩子尽早进城，就能更好地融入城市。反过来说，如果因为制度的原因，使得农村地区的孩子不能早进城的话，越往后拖，他们的损失越大，而个体的损失加在一起就是整个国家的损失。

不能再以教育资源有限来拒绝农村孩子进城接受教育。教育资源是可以在经济增长的过程中，通过加大投资来增加的。政府的公共财政不能只是短视地把钱用在硬件的投资上，而是要把钱花在长期的人力资本投资上，获取长远的回报。即使地方政府的资源有限，中央政府也应该给予人口流入地更大的财政支持，用于发展教育。我在不久前参加习总书记召开的经济社会领域专家座谈会上还提出要通过政府、市场和社会三方力量共同努力，加大教育投资。特别是鼓励民间资金进入教育行业，来缓解政府拥有的公共资源有限的问题。

近些年来，我和我的同行们不断地呼吁要加快户籍制度改革，推进城市化，让那些自愿进城就业和居住的人能够顺畅地实现他们对美好生活的向往。同时，我们也呼吁政策制定者尽快从多个角度努力，让留守儿童能够进城，让流动儿童能够获得更好的教育。把改善农村户籍的孩子教育视为国家战略，在任何意义上都不为过。

（作者陆铭系上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员）

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“城市的未来”关注3500万流动儿童和6500万留守儿童，呼吁改变1亿中国儿童身份困局。本专栏由上海联劝公益基金会“纵横计划”资助，在此感谢。