为了权贵还是国家发展？印尼民众对《就业法》的愤怒从何而来

10月28日，数以千计的印尼工会成员与大学生再度走上首都雅加达街头，就本月初于国会通过的《综合性创造就业法案》（以下简称《就业法》）表达抗议，要求政府撤回法案。自10月5日法案通过起，抗议示威就在印尼各大城市不断发生。28日早上10时，全印尼劳工联盟（SPSI）组织数千名工人走上街头，游行终点距总统府仅1公里左右。系列抗议活动已持续四周，甚至出现了要求印尼总统佐科下台的极端口号。

《就业法》本是印尼总统佐科·维多多落实经济发展承诺的尝试，某种程度上更是他试图在自己最后一个任期所留下的政治遗产。去年10月20日，已担任一届（五年）总统的佐科正式宣誓就职连任。当日，佐科誓言要让印尼“在独立100周年（2045年）时成为世界前五大经济体”。他表示，将在接下来的五年任期中率领政府全力确保发展目标的实现，确立了优先发展人力资源、加速发展基础设施、简化劳动市场与中小企业等领域的法规、改革官僚体系吸引投资、推动经济转型等五大经济建设重点。

一年后，佐科政府将近千页的《就业法》送入国会，试图吸引投资、彻底改革充斥着繁文缛节的经济环境。但事与愿违，《就业法》在印尼引起轩然大波，自法案通过当日起雅加达、棉兰、登巴萨（巴厘岛）、梭罗等印尼多个大城市就出现了大规模抗议活动。据印尼《雅加达邮报》报道，10月20日，佐科就任一周年之际，仍有成千上万的学生和工会成员走上街头反对新的综合法案。

“佐科认为有很多条条框框阻碍着外资进入印尼，为此才推动此项综合法案。”中国现代国际关系研究院东南亚和大洋洲研究所所长助理骆永昆接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说，佐科希望新的《就业法》能取代原来松散的70多项法律，给企业“松绑”，减少对投资的限制。

尽管《就业法》的主要目的是减少制约经济发展的繁文缛节与官僚主义，但法律也涉及多项劳工权利，引起了印尼多个工会和学生团体的坚决反对。骆永昆指出：“它（《就业法》）涉及投资、就业等多方面内容，其中七八条涉及就业，因减少休假等被认为损害了工人利益，引起不满。”

据CNN印尼频道（CNN Indonesia） 10月5日报道，印尼工会联盟（KSPI）方面认为，《就业法》会使劳工非自愿裁员（遣散）的赔偿费用上限从32个月工资降至25个月，让各个城市或地区不再需要规定最低工资和最长工时。法案允许临时用工合同抹除了定期用工和终身用工合同的界线，还未明确失业保险购买的责任方，削减了终身合同在养老和医疗保险上的权利。另外，法案还删除了部分休假与带薪休假权利，明文规定企业没有为女性劳工提供带薪月经假的义务。在外劳引入方面，非专业技术外劳进入印尼不再需要部长书面文件批准。KSPI等印尼主要工会团体对《就业法》上述内容颇为不满。

愤怒的学生

“印尼有着浓郁的示威文化，上街抗议是常见的表达方式，许多活动也（在警方）注册在案。目前来说，这些抗议都算是正常的表达。导致抗议爆发的核心原因之一是新法影响了部分民众利益；之二则是经济遭疫情打击、社会被严格管控，生计严重受损的民众感到强烈不满，他们想要表达不满。”骆永昆告诉澎湃新闻。

但受《就业法》刺激上街的不只有工人，还有学生。如今，学生以集体身份重新登上印尼政治舞台。一年前，因国会企图修法削弱印尼反贪机构职能，印尼大学生也组织了系列抗议活动。澳大利亚国立大学亚太学院教授爱德华·阿斯皮纳尔（Edward Aspinall）在东南亚媒体New Mandala上发表评论说，《就业法》所引起的抗议与去年类似的抗议浪潮中，学生的突出角色引人注目，象征着印尼1998年民主化之前的“新秩序”时期的学生异议政治传统正在回归（编注：“新秩序”一词是印尼第二任总统苏哈托为与前任总统苏卡诺的“旧秩序”有所区别而使用的政治语言，相当于苏哈托掌权时期[1966-1998]的代名词，经常被用于描述苏哈托时期的腐败，官商勾结和大镇压）。

国会通过《就业法》时正值印尼新冠疫情高峰。据印尼媒体报道，10月28日，印尼累计确诊病例已突破40万。面对疫情，许多印尼人害怕上街抗议时被传染，也受制于政府以防疫为由颁布的限制令。这让以学生为代表的部分印尼国民感到愤怒，他们认为政府利用了疫情来推动这项极具争议性的综合法案。

“《就业法》在国会通过的程序是不透明的，就像国会议员在向人民藏着些什么一样。这让整件事看起来很可疑，他们都与这项新法利益攸关。”在印尼某市做公务员的库塔接受澎湃新闻采访时说。公务员对这一代印尼年轻人来说是稳定而待遇丰厚的工作。库塔一年前才本科毕业，成为公务员意味着他很优秀，才能在成千上百的竞争者中脱颖而出。

爱德华·阿斯皮纳尔在评论中指出，印尼现代历史上学生行动主义的故事激励了当代印尼青年，他们认为他们的学生“前辈”在印尼的国家大事上多次发挥重要作用。与此同时，终结1965年至1998年间“新秩序”政权的1998年“改革”运动关键口号是“改革腐败”（Reformasi dikorupsi），“民主”被认为是这场运动为印尼留下的重要政治遗产。抗议学生将如今的政治人物类比成“新秩序”时期“自私和腐败”的政客，对政治强烈不满。

但并不是所有印尼年轻人都为《就业法》走上了街头。库塔作为政府雇员，不能参与反政府集会，也不可以在社交媒体上公开讨论，只能在与朋友私下讨论时表达不满，并将修法争议根源指向总统佐科身边的利益集团。目前从事独立音乐媒体工作的阿尼达同样在一年前毕业，于雅加达获得了研究生学历。她的观点与库塔类似，还担忧新的《就业法》将损害她在私营企业工作的同龄朋友的权利与利益。但因为疫情形势严峻，她没有选择走上街头，而是在Instagram等印尼常用社交媒体平台上分享她认可的反《就业法》资讯。

本科尚未毕业的贝里斯则支持佐科政府推动的《就业法》，他认为许多人被谣言误导了。他驳斥了《就业法》会废除加班限制的传言，说新法仅仅是延长了工作时间上限。“佐科没有背叛任何人，如果我们仔细研究，会发现这项法律对经济是有益的。”贝里斯向澎湃新闻说。“《就业法》的制定过程是非常愚蠢和糟糕的，但我们需要承认，没有任何人能完全了解法律，更何况这些人忽略了一年前这项法案就在酝酿的事实，法案也提供了草案内容。”贝里斯说。

贝里斯是佐科的坚定支持者，居住在西爪哇的万丹省，家境普通。如果无法获得奖学金，有着出国留学梦的他可能很难在本科毕业后继续深造。无论库塔、阿尼达、贝里斯等印尼年轻人是否在政治上对印尼或印尼政府感到不满，他们都在经济上感到压力，对自己的未来有着或明或暗的忧虑。

佐科的用心

佐科第一任期内印尼所取得的经济成就让他饱受好评。在他的第一任期内，印尼各地兴建基础设施、推动工业发展，吸引了不少外来投资。但近来，印尼经济增长放缓，疫情让形势变得更严峻。据《雅加达邮报》28日报道，疫情扰乱了印尼的商业活动、削减了居民购买力，对经济造成重创。据统计，印尼今年第二季度国内生产总值（GDP）萎缩了5.32%。尽管经济萎缩步伐放缓，但预计今年第三季度印尼经济会进一步萎缩，意味着印尼陷入经济衰退。

在去年的施政演讲中，佐科明确将发展人力资源列为新任期五大优先任务之一，体现出他对现状的担忧。印尼是世界第四人口大国，有2.6亿人口。其中，6500多万人年龄在20至35岁之间，几乎占工作年龄人口一半。但据世界银行去年数据，印尼青年失业率约15%。今年暴发的疫情只会让这一局面更为糟糕。

“我其实不是很喜欢自己的工作，但我需要钱，这份工作能让我有机会获得政府的奖学金。”库塔说。“我想现在很多人意识到了唯一稳定的工作就是公务员。特别是疫情暴发后，经济变得更加不稳定。我大学里的很多同学也成为了公务员。他们也说，他们是为了生活稳定才进入政府工作的。”因疫情封锁仍在万丹省家中上网课的贝里斯仍然期待着出国深造，但他分享说，他需要务工的同龄人与家人均很大程度上受到疫情打击。

大规模的青年人口无法转换为大规模劳动力，让印尼无法全面发挥出新兴经济体的潜力。有分析认为，青年失业率高的现状与印尼用人单位人力成本高昂有关。据澎湃新闻早前报道，印尼拥有世界第三高的离职金：一年后被解雇的员工有权获得4个月的工资，而工作了10年的工人可以获得大约95周的遣散费。

暨南大学国际关系学院已故教授庄礼伟、深圳世联行地产顾问股份有限公司高级策划师林晓齐在2018年的论文《国际规范的国内博弈：印尼劳工法争议中的政府、劳方与资方》中指出，印尼国会于2003年通过的劳工问题法令显示劳方在劳方、政府、资方的三方博弈中占据了上风。庄礼伟、林晓齐分析称，大多数发展中国家在经济发展初期的劳工法和劳动用工制度常常强调市场效率原则和企业经营者的权益，但印尼的2003年劳工法与上述通常做法并不一致，这是一个明显对劳方有利的劳工法。

据《雅加达邮报》10月19日报道引述世界银行2020年《营商环境报告》，印尼在190个国家与地区中排名第73位 ，且低于中位数。《就业法》可说是佐科政府应对经济现状所提出的“一揽子法案”（Omnibus Law）。法案试图通过简化土地征用程序、放宽对外国投资限制、放宽劳动法规定、对自贸区提供更多激励措施来减轻外企在印尼开展业务长期遭受的障碍。

“全球疫情仍显严峻，即使新法顺利通过并得到落实，印尼短期内也很难吸引到大量外国投资。” 骆永昆评价佐科政府时说，“但长远来看，《就业法》对印尼经济是利好的。为了国家的利益与发展，即使知道法案会引起巨大争议和不满声音，佐科仍然做出了修法的决定。”

为了谁的发展？

尽管佐科非常看重《就业法》，更多次表明自己修法的决心，但越来越多的人对佐科感到失望。来自印尼巴厘岛、从事文学创作的青年小说家杜尔说：“我不支持佐科，也不支持国会。有的人认为佐科的确背叛了大家。佐科曾经答应我们会找到那些失踪的社运活动者，追究杀害他们的人的责任，但没有人能得到他的答案，他没有实现诺言。”

2014年，佐科以“干净”的政治素人面貌参与总统选举，与印尼传统政治精英代表、前总统苏哈托的前女婿普拉博沃对阵。当年，佐科因没有传统政治经济精英的身份包袱而获得青睐。许多佐科的支持者关心1965-1966年反共政变、苏哈托“新秩序”时期与1998年“改革”运动等历史事件中的人权议题，他们也得到了佐科为这些受害者寻求公正的承诺。

2019年，佐科再度参与选举，已难以利用政治素人的人设吸引选民。虽然佐科在自己所属的斗争民主党并未担任领袖职务，但他仍受制于印尼庞大的政党机器，需要与党内高层妥协，还要和其他大党“讨价还价”。去年选举结束后，反对派领导人普拉博沃宣布加入佐科的执政联盟，让佐科政府在国会拥有空前的支持局面。《海峡时报》曾分析称，佐科与普拉博沃两大对手的“和解”或为印尼铺平过去十年以来最稳定的政治道路，但在那些因厌恶“新秩序”以及由政治精英把持的传统政治而支持佐科的选民看来，这让人非常失望。2014年上任时佐科所许下的人权承诺，也迟迟没有下文。

“我2019年支持佐科，现在依然认为他是一个优秀的总统。问题出在他身边那些人，那些部长和同党的大佬，他们只关心权力和金钱。这个国家的管理是非常不专业的，上层阶级不会关心环境、贫困与人权等问题。”库塔说。

新加坡拉惹勒南国际研究学院国际政治经济学博士、东南亚经贸与发展专家詹姆斯·吉尔德（James Guild）10月20日在《外交官》杂志刊登评论文章称，佐科第二任期的执政风格已经非常清晰：他积极推进贸易，在政治、商业与军事上确保他的内阁能顺利施政，凭借国会中的绝对多数席位支持通过政府提出的法案。为此，他愿意搁置甚至是忽视来自公民社会团体的关切与诉求。

吉尔德认为，将分散于印尼地方的权力收归中央、重用国有企业、加快土地并购、克服监管和法律对经济行为的障碍乃至推出《就业法》，都是佐科促进印尼经济发展的尝试，佐科将这些努力视为印尼经济的利好因素与经济增长、创造就业的发展引擎。但佐科并未能有效回应的问题是“为了谁的发展”。以爪哇高速公路为例，能够建成这一横穿爪哇岛的公路是一项引人瞩目的成就，也将带来大量收益。但由于通行费十分昂贵，在贫富差距明显的印尼，许多人可能永远不会有机会使用它。

据世界银行数据，2017年，印尼基尼系数从上世纪90年代的30.0增长至39.0。来自印尼的美国西北大学政治学博士奥利亚·纳斯蒂蒂（Aulia Nastiti）在“对话”（Conversation）网站上撰文指出，在印尼，能从投资中获益最多的是上层阶级，特别是主宰印尼政治经济结构的企业集团要员与政客。她分析说，对印尼的大部分投资流向了基础设施与建筑项目、电力与天然气等能源部门以及电信、运输和金融部门。除此之外，还有种植业、采矿业和林业。这些部门的投资以“寻租”为核心，不依靠生产和雇佣劳动创造价值，而是通过与权贵交易在资源分配、许可发放等事务上获取利润。

奥利亚还指出，政客与商人的利益关系也越来越紧密。2019年至2024年两届国会议员中，几乎有一半成员来自主导印尼经济与投资的一千多家企业。库塔有类似的观察：“大部分议员都是商人，这就是为什么《就业法》和国会议员们利益攸关，因为他们会从中得利。”

《就业法》仍有疑团待解

以上因素让本应作为佐科最后一个任期的重要政治遗产的《就业法》毁誉参半。阿斯皮纳尔在New Mandala网站上的文章分析说，不仅是愤怒的学生令人联想到印尼历史，现任政府也令人联想起“新秩序”政权。阿斯皮纳尔认为，佐科政府对抗议活动持反驳的态度，警察等国家安全部门深度参与到压制抗议的行动中。另据《雅加达邮报》、《国际日报》等印尼媒体报道，多名印尼高官指控这一系列抗议背后有“势力”在煽风点火。还有官员向大学施压，要求约束持不同意见、参与抗议的学生积极活动分子。

阿斯皮纳尔认为，政府领导人没有直接回应抗议者的担忧，反而将注意力集中在“幕后势力”，这样的政治话语与苏哈托专制的“新秩序”时期十分相似。在“新秩序”时期，持右翼立场的苏哈托政府常常斥责抗议活动是印尼共产党与其他左翼组织的阴谋。

骆永昆指出，将印尼政治现状比作“新秩序”时期多少有些炒作的意味。“佐科曾约见工会人员，邀请工会重要领导人听取意见。政府始终保持沟通，这和‘新秩序’时期截然不同。印尼国会仍有反对党，庞大的执政联盟内部也有分歧，佐科甚至也不是自己政党的一号人物，和‘一人说了算’的苏哈托不能相提并论。”

阿斯皮纳尔也指出，印尼目前的状况不能和“新秩序”回归混为一谈，后者的政治体系建立在军队与部分市民团体的联盟上，当前的印尼政府的执政基础要广泛得多，每个政党的关系网向上能拉拢富人、向下能深入社会。但问题在于，1998年的“改革”运动未能清算“新秩序”时期权贵，许多人在民主改革后改头换面加入了新政权，甚至几乎参与了每一届民选政府。

目前，《就业法》已于印尼国会获得通过。骆永昆指出，如此一来取消法案的可能性极低。“如果游行示威强度大，政府可能会在一定程度上妥协。取消已经通过的法案是不可能的，但法律还有修改空间。有印尼官员表态过，可能先施行这一法律，而后再做修改。这也获得了部分地方官员的认可。”

另据《雅加达邮报》22日报道，《就业法》目前有至少五个版本，内容在812页至1187页不等。最终施行的《就业法》具体版本仍不确定，许多民众也感到困惑。“如此多的版本、如此多的内容（页数），人民无法决定使用哪一个版本作为抗议、批判的蓝本。人民感到困惑。”杜尔说。

（应受访者要求，库塔、杜尔为化名。）