黄河治理｜黄河流域生态补偿机制建设重点与实践

【写在前面】

8月31日召开的中共中央政治局会议上，审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。会议强调，要因地制宜、分类施策、尊重规律，改善黄河流域生态环境。澎湃新闻·智库报告推出“黄河治理”专栏，深入讨论黄河流域治理中要解决的关键问题，邀请智库学者为黄河流域生态保护和高质量发展出谋划策。 

生态补偿机制是调节生态利益与经济利益的重要手段，国内外在流域生态补偿领域开展了较多的研究。黄河流域生态补偿研究主要集中于相关立法、流域某段或者某个地区的补偿机制与标准核算、补偿方式等，研究难点是上游水源涵养与保护、水土保持、跨省界治水、黄河下游滩区等，生态补偿有助于推动黄河流域协同共治。 

现状分析

黄河流域生态补偿在三江源水源涵养区、陕甘渭河跨省流域上下游、沿黄九省区重点生态功能区以及省内流域生态补偿等开展了一些实践。

1、三江源区生态补偿对黄河源头保护与治理起到重要作用。

三江源是中国重要的水源涵养地和生态屏障，每年向下游输出620多亿立方米水资源。由于三江源独特重要性，国家通过中央预算内投资藏区专项、三江源生态保护和建设二期工程、省级财政专项等渠道投入34.21亿元用于生态环境保护、基础设施及能力建设等。

自实施生态补偿机制以来，三江源草原植被覆盖度提高11.6个百分点；黑土滩治理区植被覆盖度由治理前的20%增加到2016年底的80%以上；荒漠化面积净减少95平方公里；湖泊水域面积明显扩大，水资源量平均增加82.9亿立方米；湿地面积增加104平方公里；林草生态系统水源涵养量增加28.4亿立方米。

2、沿黄九省区重点生态功能区财政转移支付逐年增加。

国家对山西、内蒙古等沿黄九省区下达的重点生态功能区转移支付额呈逐年增加趋势，2016—2019年中央财政累计下达沿黄九省区重点生态功能区转移支付资金944.56亿元。甘肃、四川、青海重点生态功能区转移支付额相对较高，2019年分别为64.62亿元、44.76亿元、32.57亿元。 

3、陕甘两省跨省流域上下游横向生态补偿先行探索。

2011年，陕甘两省沿渭6市1区签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，启动渭河流域跨省界生态补偿，实施期限暂定为2011年至2020年。这是黄河流域首个地方自发推动实施的跨省流域上下游横向生态补偿试点。自试点启动以来，陕西省向天水市支付了1100万生态补偿金，向定西市支付了1200万元生态补偿金，实施跨省流域生态补偿调动了定西、天水两市生态环境保护积极性。

4、六个省区推进建立省内流域生态补偿机制。

四川、陕西、宁夏、河南、山东、山西六省区推进实施省内流域生态补偿制度。四川省建立“三江”（岷江、沱江和嘉陵江）流域水环境双向补偿，2016年6月至2019年5月，“三江”流域累计缴纳生态补偿金为17亿元，其中，赔偿金3亿元，改善金14亿元。

山西省对全省主要流域实施跨界断面水质考核生态补偿，2010—2018年地表水跨界断面考核共计扣缴资金34亿元，奖励生态补偿金10亿元。

六大挑战

由于黄河流域涉及省份多、情况复杂，各省区的生态环境、发展阶段、经济水平、对流域生态补偿的认识和需求不同，加上黄河流域水资源严重短缺、生态系统较为脆弱，这对黄河推进生态补偿机制建设形成挑战。

1、补偿思路 ：缺乏流域尺度协同。黄河流域尚未建立系统性、整体性、全覆盖、统一的流域生态补偿。

2、补偿关系 ：补偿主体与客体缺乏统一。

生态补偿主客体因“补偿种类”而异，在水源涵养与保护区的生态补偿中，补偿主体是国家，补偿客体是由于限制或禁止发展而受影响的地方政府和农牧民等相关方；在跨省（区）界水污染的生态补偿中，补偿主体是各级地方政府，补偿客体是由于水量水质受影响的相关方；在重大工程建设的生态补偿中，补偿主体是工程受益者和当地政府，补偿客体是受工程影响的相关方；在饮用水源地生态补偿中，补偿主体是水源地取用水者，补偿客体是水源地生态环境保护者和生态环境建设者。在不同补偿层面的补偿主体和补偿客体缺乏统一，致使黄河流域生态补偿机制的发展受限。

3、补偿范围 ：与大保护大治理存在差距。

国家扶持的生态补偿资金和转移支付资金主要用于生态工程建设，地方政府缺乏配套资金，流域生态保护建设资金投入不足。由于缺乏指导性生态补偿实施考核标准，上下游之间的环境账、经济账难以核算，生态补偿资金投入力度较小。

4、标补偿准 ：对生态贡献地区的发展权保障不足。

根据中国工程院重点咨询项目研究成果，三江源区每年可提供的生态服务和生态产品价值约4920.7 亿元，放弃约369.7亿的发展机会成本，需投入129.72亿元进行生态保护恢复。与其提供的生态服务与生态产品价值及生态保护修复投入相比，生态补偿力度还有较大差距。 

5、补偿方式 ：市场化、多元化补偿不足。

补偿资金渠道窄，主要是财政转移支付、相关专项资金，地方政府用于生态保护补偿的资金有限。社会资金投入占生态补偿资金总量的1%左右，社会资本参与不足。

6、配套保障 ：实施能力支撑不足。

缺乏统筹的组织构架、技术支撑体系建设不完善。目前黄河流域委员会的职责主要是负责黄河流域的合理开发、水土保护、管理和监督等，但没有涵盖黄河流域生态补偿涉及的所有地区，且尚未将黄河流域生态补偿涉及的各个部门纳入统筹考虑。  

重点方向

黄河流域大保护大治理，重点是推进跨省流域上下游横向生态补偿，突破行政区管理边界，形成上下游地区间共建共享机制；继续创新重点生态功能区财政转移支付机制，保障重点生态功能区的发展权益；实施市场化、多元化生态补偿，提高补偿机制实施成效，发挥多主体能动性、以及不同补偿方式的灵活性和适应性。

1、推进建立跨省流域上下游横向生态补偿机制。

健全完善生态补偿标准是推进流域上下游横向生态补偿的技术关键。

地方实践的流域生态补偿标准可归结为三种典型模式 ：一是基于流域跨界监测断面水质目标考核的生态补偿标准模式；二是基于流域跨界监测断面超标污染物通量计量的生态补偿标准模式；三是基于提供生态环境服务效益的投入成本测算的生态补偿标准模式。对水质问题突出的流域，一般采取第一种模式；对水质和水量问题都较大的河流，则一般采用第二种模式。基于生态环境治理投入的补偿标准，一般用于水源涵养区等。

可率先在湟水河、汾河、渭河、沁河等黄河流域典型支流上下游推进横向生态补偿试点，逐步推广到全流域。

2、完善重点生态功能区转移支付制度。

推进沿黄九省区重点生态功能区转移支付调整试点，合理扩展转移支付范围，基于发展权益机会成本法，采取发展权受限基线评估和绩效评估相结的生态补偿标准测算方法，确定重点生态功能区的转移支付规模。尤其是要加大对深度贫困地区、生态脆弱地区、重要水系源头地区等支持力度，加大生态扶贫财政保障力度。强化沿黄九省区重点生态功能区县域生态环境监测评价，提升生态环境监测科学评价能力，加强监测评价结果在转移支付资金分配中的调节作用，指导沿黄九省区对相关转移支付资金进行整合和使用方式调整，提高资金使用效益，强化生态环境保护和治理。

3、健全黄河流域市场化、多元化补偿机制。

推进黄河流域生态环境权益交易建设，健全黄河流域资源开发补偿、污染物减排补偿、碳排放权抵消补偿制度，探索排污权交易、碳排放权、生态建设配额交易等市场化的生态补偿。引导地方探索资金补偿为基础的产业扶持、人才培养、技术援助、飞地共建等补偿方式。可通过资金补贴等方式优先支持绿色产业、生态农业等，鼓励农户实施生态耕作，或者探索实施代理委托型、规模化生态农业模式等。 

研究建立黄河流域生态补偿基金。由中央财政联合沿黄九省区地方财政设立黄河流域生态修复与补偿奖励资金，纳入黄河流域生态补偿基金；对依托水资源开发利用的经营性项目和黄河源、龙羊峡、拉西瓦、尼那、李家峡水电站及沿黄河地区风景名胜区、自然保护区等生态旅游的收入中，提取一定比例纳入黄河流域生态补偿基金。

引导社会资本进入黄河流域生态补偿基金，吸引社会出资人，包括大型商业银行、产业投资基金等金融机构参与生态环境保护。强化黄河流域生态补偿技术支撑体系建设。推进基金实施的项目库建设，完善项目库与资金机制，提高基金资金使用成效。

4、强化黄河流域生态补偿实施保障。

研究编制生态补偿标准核算相关的技术指南和规范，在内容上涵盖流域上下游跨省或省域内跨市（县）生态补偿、生态功能空间的转移支付补偿、市场化、多元化生态补偿、组织推进生态补偿实施、加强生态补偿实施成效评估等。

研究建立生态补偿实施的绩效评估机制，推进定期开展生态补偿绩效评价，及时提出资金、项目调整优化方案，不断优化完善生态补偿机制。

推进提升生态环境监测能力，合理布置监测点位、监测站台，健全监测指标，为生态补偿实施夯实监测能力保障。建立生态补偿实施的数据采集、数据上报、数据质量控制机制，开展黄河流域生态补偿实施进展定期调度；建立黄河流域生态补偿数据信息共享机制，打通流域上下游、部门间、主体间数据障碍，推进建立黄河流域生态补偿实施平台，提高补偿实施成效。

(作者董战峰、郝春旭、璩爱玉、贾晰茹来自生态环境部环境规划院，作者梁朱明来自西南科技大学环境与资源学院)