中央财政支持租房市场发展首批试点城市资助办法比较分析报告

在10月25日举行的中国城市百人论坛2020年会上，“十四五”国家发展规划专家委员会秘书长王一鸣指出，“十四五”期间，面对“双循环”新发展格局，城镇化的推进需要以加快农业转移人口市民化为首要任务，并努力实现基本公共服务均等化，将公共服务与常住人口而非户籍人口挂钩。而这些都对加快城市住房租赁市场发展提出了紧迫要求。

从已经公布的政策来看，2019年到2022年的四年中，中央财政累计将向24个入选试点示范城市投入专项奖补资金588亿元，用于支持发展住房租赁市场。这是一笔十分巨大的财政投入，也预期会对中国的城市住房租赁市场发展格局产生深刻的影响。

2019年2月，财政部和住建设部联合发出开展中央财政支持住房租赁市场发展试点的通知，指出将采取竞争性评审方式确定示范城市，入选城市可以在三年试点示范期内获得“直辖市每年10亿元，省会城市和计划单列市每年8亿元，地级城市每年6亿元”的中央财政专项奖补资金支持。

同年7月18日，财政部、住建部在官网上发出公示，从22个报名城市中经竞争性评审入选首批中央财政支持住房租赁市场发展试点的16个城市名单（按行政区划序列排序）：北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都。首批入选16个城市中有3个直辖市、11个省会城市以及2个计划单列市。也就是说，这16个城市每年获得的资金支持总额将达134亿元，三年试点示范期内总计402亿。

从首批中央财政专项支持试点入选城市公示到今天已经一年多了，这些试点城市的地方政府在推动住房租赁市场发展方面的绩效如何，采取了哪些办法和措施，这些办法和措施有哪些达到了财政部和住建部发展试点工作方案中所要求的“形成一批可复制、可推广的试点成果、向全国推广”的效果，上述问题都很值得关注。

上海交通大学住房与城乡建设研究中心持续关注中央财政支持住房租赁市场发展试点工作的进展，希望能加深社会、业界对这项政策的理解，从而对全国住房租赁市场发展起到推动作用。

本文聚焦于入选城市所公布的中央财政专项资金管理办法，对16个中央财政支持住房租赁市场发展试点城市的专项资金管理办法及实施细则进行了多维度的梳理，结合试点城市绩效目标完成情况的公示材料进行了多方位的考察。就试点城市现有公开的文本材料来看，总体上具有以下几点特征：

（一）高度重视资金使用的规范化。各城市出台相关管理办法和实施细则都比较慎重，多个城市做了公开征求意见，广州还做了两轮征求意见。各城市出台的相关管理办法总体上都有比较明确的目标指向，反映了各地地方政府培育和发展住房租赁市场具有一定的决心和积极性，同时有一定的经验积累和相关政策储备；

（二）高度重视资金的安全。各地秉持“资金安全第一”的原则，从资金奖补要求及力度方面，对相关企业及项目进行了较为详尽的规定，以保障资金使用的规范化及标准化。都配套了较为严格的监督管理，基本上都有全流程动态监督和专项管理、专款专用、分账核算的制度设计；

（三）专项资金主要用于租赁房源建设方面，并按照新建、改建及盘活的顺序，在补贴标准及投入比重基本上依次递减，小部分资金用于住房租赁平台建设及运营与相关基础性工作。还有部分城市将资金用于租赁企业的资本金补充，但限于国有企业；

（四）设置了绩效评价机制，以提高资金的使用效益。其中一些城市还制定了基于绩效的奖励办法。还值得注意的是，不少城市在奖补过程中引入竞争机制，对绩效表现优良的住房租赁企业加以更多奖补，而非采用“一刀切”式的奖补办法，这有助于更好地调动市场主体的参与积极性，是值得借鉴的政策手段；

（五）目前各地的奖补多倾向规模化企业及项目，获得资助的规模化企业又往往以地方国企为主，这也契合当前中国住房租赁市场发展进程中很多地方政府都要求国企作为压舱石、稳定器的基调，体现了各地政府在“求稳”中摸索着前进的姿态。

各试点城市在规范中央专项资金的管理与使用方面做了大量的工作，也都取得了一定的成效，但也存在一些不足：

（一）管理办法的出台总体上较慢。尽管首批入选城市在2019年7月中旬就公布，试点工作对2019年也有任务绩效要求，但只有3个城市在2019年内就制订和印发了专项资金管理办法，到今年7月中旬，也还有4个城市未能印发管理办法，最晚的城市是到今年9月才公布了管理办法。管理办法出台拖后，不可避免带来试点工作的相应延后，这意味着有大量财政资金难以及时运用，专项资金使用效率效益下降；

（二）在租赁房源供给筹集方面，存在“重新建，轻盘活”的现象。针对新建房源的奖补力度较大、规范较为明晰，而针对盘活房源，甚至出现在部分城市管理办法中未提及的现象。租赁住房的需求具有很强的空间地段性，高度集中在主城区，在郊区大规模建设租赁住房，对缓解租房供需矛盾有限。各地应在盘活主城区闲置房源为主的基础之上，针对租赁房源供给短缺的局部地段再加以新建房源的补给。还要注意，租赁住房需求具有很强的动态性，随着地段产业结构变化而很快变化，新建改建租房要留有一定弹性，可考虑零碎化分布和灵活组装的模块化租房建设。同时，在大城市中，新建租赁房源往往涉及到农村集体建设用地问题，目前还鲜有城市对此出台相应的实施细则，对集体土地的申请、使用、项目运营和收益如何分配等细节还未做出足够详细的规范；

（三）在促进租赁市场发展方面，存在“重建设、轻运营”的现象。各地对于住房租赁市场发展相关的基础性工作、信息服务平台搭建、承租人的赋权等问题的重视程度有待提升。任何一个有活力市场的培育与发展，其共同的重要前提是，在规范市场主体行为基础上增强市场运营主体的活力，同时还要厘清市场供需情况、减少供需双方间信息不对称问题。租赁市场发展还有租赁当事人双方地位天然不对等的问题，在中国还有“租购不同权”、承租人享受公共服务受歧视的特殊问题。然而遗憾的是，就目前管理方法及实施细则来看，各地政府对市场运营主体的行为规范与引导、对信息不对称现象的消除和租赁赋权，都还普遍缺乏足够认识，政策重视和资金投入力度不够充分；

（四）各试点城市绩效目标计划及完成情况公示工作有待进一步加强。制定相应的绩效承诺产出目标并公开进行绩效评估是中央政策文件里明确规定的任务，但目前鲜有城市加以公示，这既不利于接受中央及公众的监督，也不利于得到业界和社会的反馈及建议。政府不应把发展住房租赁市场当成自己一家事，应群策群力、广泛吸收人民群众智慧来共同高质量完成试点工作。

总体上来看，从本报告的多维度评析中可看出各试点城市的政策文本仍或多或少存在着公开性不强、透明性不够、规范性不足、细则不细等问题，一些城市在不少政策实施的关键要点上存在大量模糊或空白的现象。建议由中央主管部门牵头，引导和规范各试点城市在政策文本的制定时间、公布时间、公开程度、文本完整度、公示规范性、意见征求频次等方面的做法，更高程度增加租赁住房市场的社会协同治理，切实落实人民城市人民建、共建共享共治的城市治理理念。

报告还建议，各试点城市应加强相互的学习借鉴，打开思路，扩展视野，结合本地实际情况，加强政策创新及政策创新的扩散，在更高的起点上，加快推动住房租赁市场的高质量发展，助力“租购并举”住房新制度的早日实现。

[本文摘编自SJTU住房政策观察No.2(2020年第2期)“中央财政支持住房租赁市场发展专项资金资助进展情况跟踪报告 (一)——首批入选城市的资助政策比较”。报告主笔人：陈杰、齐昕。报告文本参与者还包括：刘思绎、阿克玛热莉·阿曼江、张柳依、黎汛泰、洪言为。]