智库理论动态丨二元结构转化视域下的中国减贫奇迹（外二则）

基于新中国成立以来的发展史，可以发现中国的减贫历程呈现出三个基本特征事实。

特征事实一：减贫在全球范围取得了“奇迹般”的成就。

在绝对数方面，根据世界银行的数据，1990至2015年，按照1.9 美元的贫困线计算，中国贫困人口从7.518亿人降至1000万人，世界贫困人口从18.893 亿人降至7.367亿人，中国对世界减贫总量的贡献度为63.81%。

在相对数方面，1990至2016年，按照1.9美元贫困线计算，中国的贫困发生率从66.2%降至0.5%，下降幅度远超中低等收入国家、中高等收入国家及世界的平均水平。中国在较短时期内实现了数以亿计人口的大规模脱贫，这在人类发展史上是“奇迹般”的成就。

特征事实二：减贫成就主要发生在改革开放后的高增长阶段。

按照1978 年的贫困线标准，1978至2007年，中国农村贫困人口从2.5亿人降至1479万人，贫困发生率从30.7%降至1.6%。按照2010年的贫困线标准，1978至2019年，农村贫困人口从7.7039 亿人降至551 万人，贫困发生率从97.5%降至0.6%。

1978年中国人口数和农村人口数分别为9.6529 亿人和7.9014 亿人，按照2010年贫困线标准，改革开放初期农村绝大多数人口为贫困人口，计划经济时期并未出现贫困人口的显著下降，只是到1978 年之后贫困人口才出现了大规模减少。

按照世界银行1.9 美元的贫困标准，1990 年中国贫困人口高达7.518 亿人，而1990 年中国人口总量为11.433亿人，即使在20 世纪90 年代初期，按照世界银行标准，中国人口绝大多数仍是贫困人口，大规模减贫发生在1990年之后的经济高增长阶段。

特征事实三：减贫历程与城乡二元结构转化过程相伴相随。

作为发展中国家，中国长期以来也存在着二元结构特征，这种特征在计划经济时期甚至因人民公社制度、户籍制度、农产品统购统销制等得以固化和增强。1978 年以来，中国的二元结构呈现出持续转化的基本趋势，城乡经济关系也从割裂状态走向融合阶段，减贫绩效就与这种结构变迁紧密相关。

中国的二元结构转化体现在产值、就业、人口结构转变等方面。1978至2019年，集中在农村的第一产业增加值占比从27.69%降至7.11%，农业呈现出明显的“小部门化”趋势，经济增长对第二、第三产业的依赖程度日趋提高；城市就业人数占比从23.69% 增至57.11%，并已成为中国劳动力就业的主体；城市常住人口占比从17.92%增至60.60%，中国已经从一个农村就业和人口占主体的国家，演变为城市就业和人口占主体的国家。

产值、就业和人口结构的演变意味着工业化率、城市化率提高以及二元结构转化，这是中国在改革开放后发生的最具有典型意义的结构变迁。

考虑到大规模减贫主要发生在改革开放之后，且减贫取决于农村人口的行为逻辑及国家政策，因此，中国的减贫与二元结构转化应存在某种内在关联。概括地说，改革开放以来，中国的大规模减贫是经济增长和减贫政策综合作用的结果，但经济增长和减贫政策均是在二元结构转化的背景下发生的，且二元结构转化使这两者具有前后相继、有机结合的关系，离开二元结构转化这个最具典型意义的结构变迁来理解中国的减贫问题，是不准确的。

城乡二元结构转化通过劳动力再配置效应、农业生产率提高效应、人口结构变迁效应和财政资源配置效应而影响减贫绩效，前两者意味着经济增长，后两者则体现为扶贫政策，经济增长和扶贫政策的前后相继、相互结合是贫困人口大规模脱贫的基本原因。这为深刻认识中国减贫“奇迹”的发生逻辑提供了理论依据。从实践角度看，上述影响机制可以得到中国经验证据的有力支持。

值得强调的是，二元结构转化能否进行、能否形成经济增长和扶贫政策的有机结合，与特定的社会结构和制度安排相关。中国二元结构转化之所以能够取得显著优于其他国家的减贫成效，是因为中国的社会制度有利于上述四种效应的充分发挥。中国的社会主义制度以解放和发展生产力、实现共同富裕为本质特征，中国共产党领导则为动员各种力量实现发展目标提供了政治基础和组织保障。

按照现行国家标准，中国在2020年解决绝对贫困问题之后，减贫战略将转向更复杂的相对贫困问题，解决相对贫困问题需要改变贫困人口识别机制，更加凸显微观主体的内生能力和长效机制建设，不能将解决绝对贫困问题的方案直接移植到解决相对贫困之中。

（本文原题“城乡二元结构转化视域下的中国减贫‘奇迹’”，原载《学术月刊》2020年第9期。作者高帆。）

精准扶贫政策的效果

新时期，精准扶贫实践呈现出“精准化、叠加式和选择性”三方面的特征。

具体可分为两个阶段：第一阶段是从2013年底到2015年末，扶贫策略由“转移支付”转向“支出减免”。

2013年以前，经过多个阶段农村扶贫工作的不断深化，我们已经拥有了一套以“转移支付”为主要形式的农村扶贫体系。2013年11月，习近平总书记在视察湖南湘西时首次提出了精准扶贫思想，并在2014年由国务院正式提出精准扶贫工作模式的顶层设计。国家扶贫办建立了贫困人口追踪调查数据库，经基层排查形成了一个新的“建档立卡贫困户”群体，并登记注册到数据库中，他们可以是原有的“低保户”、“五保户”，也可以是不符合这两项转移支付的其他生活困难群体。同时建立了第一书记和帮扶人工作队伍，对贫困户信息进行核查和动态更新，了解贫困户的致贫原因和需求以提供精准帮扶。

这两年间的新政策继续深化了原有“转移支付”的帮扶策略: 向贫困户一次性给予4000元的到户增收启动资金，用于农业养殖或其他大宗消费或就近投资民营企业获得分红; 在原有“转移支付”的扶贫主体基础上加入了“支出减免”的帮扶策略，例如提高农村医保的报销比例、免除各类保险(农作物险、农村医疗保险、人身安全险等) 保费。

第二阶段是从2016年开始，精准扶贫正式进入“十三五”，扶贫策略在“转移支付”和“支出减免”的基础上叠加以“增强内生动力”为主的新政策，包括易地搬迁、就业扶贫、产业扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、电商扶贫等。

其中，易地搬迁、产业扶贫和光伏扶贫是成本较高的扶贫方式。易地搬迁政策将贫困户从交通不便、基础设施薄弱的地区转移至城镇中心，便于贫困居民就近就业; 产业扶贫政策通过鼓励民营企业雇佣贫困居民或者直接奖补自己发展农产品、养殖等产业的贫困居民来达到提高贫困居民劳动供给的目的。光伏扶贫政策创新性地将减贫与能源环境相结合，不过本质上看仍旧是“转移支付”的减贫逻辑。

在具体实施上，“转移支付”和“支出减免”政策，例如低保、五保、营养餐、教育补助、医保等政策，其享受条件仅为是否为“贫困户”或者“脱贫仍享受扶贫政策户”。也就是说，脱贫仍享受政策户与未脱贫户一视同仁。

精准扶贫新政策虽然名义上针对的目标是全部建档立卡贫困户，但由于因村因户匹配施策和财政资源有限，在实践中呈现选择性覆盖的特点。

本研究利用一个覆盖了某县1.2万户、4.3万人，且全面统计贫困人口2013至2018年的基本人口特征、收入、土地林地等自然资产、教育和致贫原因等信息的数据库，评估2016至2018年间的精准扶贫新政策对贫困户劳动收入和劳动供给的短期影响。

本研究发现：

第一，精准扶贫新政策显著提高了贫困户的人均劳动收入，2017年的收入效应大于2016 年，但2018 年的收入效应有所减弱。

第二，精准扶贫的前两年，贫困户劳动收入的增加主要来源于劳动时间的增加。经过前两年的劳动积累，精准扶贫第三年，贫困户的人力资本效应开始释放出来，增加劳动收入的方式由增加劳动时间转变为提高劳动生产率。

第三，精准扶贫新政策在2016至2017年对男性劳动供给的促进作用大于女性，但2017 年对女性的作用开始显现。

第四，精准扶贫过程中易地搬迁和产业扶贫政策显著提高了贫困户的劳动收入和供给。相对于传统扶贫政策，易地搬迁和产业扶贫政策侧重增强贫困户的内生动力，旨在提升其人力资本以实现长期可持续脱贫。同时，光伏扶贫对贫困户劳动供给的影响呈现负激励，削弱了前两类政策的减贫效果，使得2018 年的劳动收入效应不再继续增加。

（本文原题“精准扶贫政策效果评估——基于贫困人口微观追踪数据”，原载《经济研究》2020年第8期。作者李芳华、张阳阳、郑新业。）

非正式政治何以影响扶贫资源分配

2013年，国家开始大力推进“精准扶贫”工作，明确提出要转变以往“铺排式”的传统扶贫模式。因此，在精准扶贫的政策框架下，扶贫资源精准分配将成为脱贫攻坚最核心的政策目标。但局部地区扶贫资源分配偏离扶贫初始目标，乃至陷入扶贫资源分配“内卷化”，导致扶贫资源瞄准偏离的困境依然存在。

研究者认为，扶贫资源分配效率低、错位和耗散致使精准扶贫出现了目标偏离。基于精准扶贫资源的“项目化”，而“实际的人是在现实制度所赋予的制约条件中活动”，既有研究聚焦于扶贫瞄准机制、扶贫资源的项目制等正式制度因素来讨论扶贫资源分配问题。随着精准扶贫资源的不断增加，国家扶贫瞄准机制也不断精细化科学化。但精准扶贫中的资源分配发生在特定乡村场域，乡土社会内生的非正式政治（即扶贫过程中的主体通过血缘、地缘、业缘、学缘等方式以及日常互动积累建立起来的联系）在很大程度上影响着扶贫资源分配。

由于精准扶贫政策的执行环境是乡村社会，在扶贫制度不断精准化的基础上，为规避“强制嵌入”而造成“脱嵌”风险，有必要对非正式政治如何影响扶贫资源分配展开研究。

本研究试图通过考察乡村精准扶贫场域内各行动者的行动策略，回答三个问题：一是在乡村扶贫资源分配过程中，非正式政治如何发挥影响以及这些影响产生了什么结果？二是非正式政治为何能够影响到乡村扶贫资源分配？三是精准扶贫资源分配中非正式政治的大量存在意味着什么？

基于2018 年10 月至2019 年3 月对河南省Y村驻村扶贫干部的访谈以及对Y村精准扶贫工作的参与式观察，本研究发现，非正式政治影响精准扶贫资源分配的运作机制在于：

首先，争取成为重点村。驻村扶贫干部利用其原来积累的工作关系，为村庄争取整村推进的重点扶贫村名额，从而进一步获得更多的产业扶贫项目资源，帮助村庄脱贫。这一方面有助于驻村扶贫干部所在的村庄能够尽早脱贫，但另一方面却挤压了其他村庄的扶贫资源，造成了精准扶贫资源在村庄分配之间的不公平。

其次，向下分资源。村庄干部具有认定贫困户和分配扶贫资源的权力，可以利用自身的信息垄断和规则把控优势，将扶贫资源分配给自己的亲朋好友，造成了扶贫腐败，扶贫资源在村民之间分配不公平。

第三，相互配合。驻村扶贫干部与村干部之间互动关系的好坏影响扶贫资源分配的精准性。相较于扶贫干部，村干部一是对村庄事物更为熟悉，二是在村庄推进扶贫项目工作中的工作方法如人情、面子、关系等更为了解，三是在村庄中具有更大的权威，因此驻村干部与村干部之间良好的互动关系，有助于扶贫资源更好的分配与使用。

第四，邻里合作。村庄自身的宗派关系会影响村庄获得产业扶贫项目的资源。村庄良好的宗族关系能够催生公共物品供给、领导村庄的精英群体以及村民之间的互动合作，企业和乡镇在分配产业扶贫项目时也会优先考虑这些村庄。

从上述运作来看，非正式政治一方面阻碍了精准扶贫中资源分配的准确性与使用的有效性，造成了扶贫腐败、精英捕获、资源分配不公等消极现象。但另一方面，非正式政治在争取扶贫资源、推进扶贫项目入村方面，能够协调各方关系、动员多方资源，从而极大降低了交易成本，提高了村庄精准扶贫治理绩效。

精准扶贫资源分配中的非正式政治折射出，国家试图通过制度化、技术化等正式治理手段来实现其治理目标，却难以全面渗透乡村社会并在基层形塑有效治理。

Y村的实践表明：非正式政治代表的是基层社会非正式治理的特殊性与有效性，与国家治理之间存在一定的矛盾冲突，但也存在和解配合的可能性。

（本文原题“非正式政治何以影响扶贫资源分配——以河南省Y村为例”，原载《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2020年第5期。作者张紧跟、任潇阁。）