国研中心｜贫困地区儿童发展的五个短板及对策

2020年9月3日，中国发展研究基金会（以下简称“基金会”）召开了“贫困地区儿童发展座谈会”，参与《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020）》（以下简称《规划》）制定的有关部委出席并就落实及贫困地区儿童发展情况进行了交流，并对“十四五”期间贯彻儿童优先、促进农村儿童发展提出了建议。

 一、《规划》实施情况如何

十三五期间，多部门各司其职，贫困地区儿童发展取得重要进展。

（一）0-3岁婴幼儿营养健康得到基本保障。2012年，国务院启动实施了贫困地区儿童营养改善项目，现已覆盖22个省（区市），持续监测结果显示，6-24个月龄的婴幼儿平均贫血率和生长迟缓率为23.5和7.2%，比2012年分别下降了28.6%和28.7%。

（二）探索建立贫困地区婴幼儿服务照护体系。卫健委在10个省26个县（市、区）开展了农村儿童早期发展试点工作，为贫困地区0-3岁儿童提供基本公共卫生服务。另外，一些社会组织也在十多个县开展了以家访和设立早教中心为主要模式的农村婴幼儿照护服务，提高了儿童发展水平，带动了当地妇女就业和家风转变。卫健委人口家庭司对这些试点的做法和经验十分重视，并在此基础上进行政策探索。

（三）学前教育普及水平大幅提高。2019年全国的学前教育毛入学率为83.4%，比2015年提高8.4个百分点，普惠性幼儿园覆盖率达到76%。村级学前教育发展已在探索推进，教育部、国务院扶贫办和四川省政府在凉山州开展了“一村一幼”项目,基金会和地方政府合作在云南怒江州实现了一村一园全覆盖。从效果来看，学前教育有助于长效脱贫，避免孩子在义务教育阶段因学习困难出现上学不稳定的情况。

（四）义务教育均衡发展已具备重要基础。2019年，贫困地区薄弱学校改善项目全面胜利收官，新启动的薄弱环节改善与能力提升计划，将进一步对义务教育短板和弱项进行查缺补漏。从效果来看，2019年全国义务教育巩固率达到了94.8%，比2015年高出近10个百分点。

（五）营养改善计划面大效果好。全国有1762个县实施了农村义务教育阶段学生营养改善计划，14.57万所学校、3240.61万学生直接受益。营养改善计划在控辍保学中也发挥了重要作用，学校饭菜好，吸引家长送孩子来上学，这种情况在深度贫困地区更加明显。

（六）普及高中阶段教育目标基本实现。2019年全国高中阶段毛入学率为89.5%，比2015年提高了2.5个百分点，有28个省份高中阶段毛入学率已超过90%。普及高中阶段教育一方面体现了义务教育阶段性成果，另一方面表示更多的孩子有接受更高层次教育的机会。

（七）留守儿童得到有效监护。民政部监测数据台账显示，留守儿童已经从2018年的902万下降至643万。民政部会同高法、高检、公安、教育和财政等部门开展了“合力监护、相伴成长”专项行动，78万无人监护留守儿童落实了监护人，18万无户籍的顺利落户，1.7万返校复学，批评教育失职父母9.1万人，农村留守儿童无人监护的现象基本消除。

（八）困境儿童保障机制建立。截至2019年底，中国有困境儿童688.9万名，其中核准录入的事实无人抚养儿童21.7万名。2019年，民政部联合12个部门制定了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保护工作的意见》，首次将这部分儿童纳入制度性保障，填补了困境儿童福利保障政策的空白。

（九）儿童保护成为法治建设的重要内容。《反家庭暴力法》《民法典》中突出了最有利于未成年保护的原则。在执法和司法实践中加强对未成年人的全面综合司法保护，推进少年法庭和少年审判体系建设。建立强制报告制度，加强对性侵、暴力伤害、虐待等未成年人侵害行为的监管和惩戒。

（十）中央财政在基础教育领域建立了支持和保障框架。“十三五”期间，中央财政投入城乡义务教育保障经费超过6000亿元，其中2020年1371亿元。2019年和2020年中央财政每年投入295亿元，支持地方实施义务教育薄弱环节改善与能力提升。针对教师先后实施农村义务教育学校教师特设岗位计划、中小学幼儿园教师国家级培训计划、“三区”教师人才专项计划和乡村教师生活补助政策。2020年中央财政安排支持学前教育发展资金190亿元，比2019年增加20亿元。

二、 贫困地区儿童发展服务仍有短板

与会者也谈到在落实《规划》中的不足。主要是：

（一）贫困地区儿童的规模和发展质量还没有摸清。近几年，中国出生人口数量逐年走低，但贫困地区农村家庭孩子数量在3个以上的情况非常普遍。现在儿童的规模、分布、结构、个体发展水平决定着十至十五年后中国的发展质量。但是，贫困地区儿童发展现状还没有被准确、清楚地掌握。

（二）贫困地区儿童早期教育服务供给不足。在贫困农村，0-3岁儿童几乎没有接受早期教育的机会，家庭养育能力和环境普遍薄弱，家长养育理念、知识匮乏，直接导致儿童早期发展水平滞后，甚至出现社会性退缩、孤独症、残疾等情况。3-6岁农村儿童，一部分在乡镇或县城接受学前教育，约有25%的儿童因就近没有幼儿园而闲散在家。

（三）儿童发展服务体系缺乏统筹性。儿童发展政策措施涉及多个部门，教育、卫健、民政、公安、妇联等都有相关职责，现在各方面都做一点、保障一点的模式，已无法满足农村儿童发展需求。

（四）村级儿童服务质量有待提高。尽管多个部门都有儿童发展相关政策、措施，但在村（社区）具体落实工作的可能只有1个人或者几个人，身兼数职、缺少激励机制，导致服务不规范，服务质量不能满足需求。村儿童主任、困境儿童的委托监护人、儿童之家等都存在类似的问题。

（五）服务经费不足。建立村一级儿童发展服务体系需要卫生、医疗、教育、社工等领域的基础人才到村工作。但贫困地区政府财力有限，缺乏经费支持，招不到人、留不住人、人不好用的情况在农村非常普遍。

三、 关于下一步工作的建议

一是“十四五”期间把儿童优先发展放在更高的战略位置上统筹推进。加强儿童发展政策的统筹，建立儿童发展政策体系和服务体系，对儿童发展采取一揽子政策，配合政策建立专门的服务体系。儿童发展政策应该从补缺型、兜底型、适度普惠型向支持优先发展转变，让儿童发展成为人民美好生活的重要方面。

二是保证《规划》政策的延续性并与时俱进。2020年后，不平衡问题将长期存在。《规划》完成了阶段性使命，集中连片贫困地区的称谓可能会改变，但那些地方的儿童发展水平与全国的差距依然十分明显，仍应采取地区瞄准原则，针对农村儿童发展新形势、新需求制定新的规划。

三是在落实乡村振兴战略中突出补农村儿童发展服务短板。儿童发展的城乡、地域、贫富差距将是中国长期发展的绊脚石。以地区瞄准为主，突出留守、贫困、困境儿童等困难群体，在乡村振兴战略框架下应把保障这些儿童的公共服务、福利、保护置于重要位置，特别重视提供早期教育服务。

四是加强基层工作力量。在有30个以上0-6岁儿童的村庄设立一个村级儿童发展中心，聘用本地高中以上学历的青年、妇女分别担任专职儿童主任、学前教育教师和育婴辅导员。

五是建立儿童优先发展的财政保障制度。由中央和地方财政共同承担，为实施儿童发展优先一揽子政策提供资金保障，适时设立200-300元/月的0-6岁农村儿童发展保障金制度。

六是建设儿童友好城市和社区。建立具有中国特色的保障儿童权利的城市施政体系，促进城镇化与儿童发展有机结合，鼓励创建理念、政策、环境、人文、服务友好的儿童友好城市和社区。

七是加强儿童发展方面的研究与评估。在各部委的儿童管理数据平台的基础上建立农村儿童发展水平监测平台，开展以儿童发展水平为主要效果指标的政策评估和综合研究。

（作者工作单位：中国发展研究基金会）