复杂社区·生计｜非正规经济与社区发展

之所以将“作为生计的社区”作为“复杂社区”系列讨论的议题，是由于在日常对社区的观察中，我们越来越意识到，需要研判社区作为退守之地的可能性。如果说，社区是积累社会资本的地方，那么在经济形势微妙的当下，社区成员是否也能借所在社区发展生意，甚至谋求生计？从个体、社群、基层组织、政府部门等不同角度看，这又是什么性质的问题，需要做些什么？

上海金融与法律研究院研究员聂日明，长期关注社区中的经济组织，在8月14日的“复杂社区：作为生计的社区”沙龙上，他以“非正规经济与社区发展”为题，进行了以下分享。

2020年5月，上海小南门待拆迁区域，居民做起了房屋租赁生意。澎湃新闻记者 周平浪 图

谢谢西瓜，你在后面提到的正在面临的挑战，正是我要讲的非正规经济。关于人防工程商用的政策很多，但很多界定相对模糊。人防用于商业，有很多限定和要求，这限制了人防工程的商业使用。人防工程需要维护，有维护成本，但其空间又有商业价值，因此必然有各种组织想要运用，这个灰色空间就容易滋生非正规经济（中性词）。

讲到非正规经济，首先要说非正规就业。国务院常务会议，几次讲到支持“灵活就业”。还有很多名词，比如“个体经营”、“零工”，这些其实都是非正规就业。

接下来，我们先看一下大概多少劳动力在非正规经济之列，再来看非正规经济面临的问题。

正规经济与非正规经济

何谓非正规就业？首先要看一下，什么是正规就业？官方的语境下，我们可以从《居住证管理办法》中看个大概，办法规定，一个人有稳定就业或者稳定居住，就可以办理居住证，以上海为例，稳定就业意味着，要签劳动合同6个月以上，同时要参加本市城镇职工社保6个月以上。如果这两个缺一个，就不是正规就业。

这里隐含一个概念，就业单位必须是正规注册的公司，不能是个体户。个体户从业人员只有上海户籍才能参加灵活就业的社保。单位还要承担各式合规成本，比如说，不能用费用抵扣工资、社保不能做低基数。除此以外，都是非正规就业。

下图是国际劳工局（ILO）的定义：

我们看非正规就业规模有多大。这是北京大学做的中国家庭追踪调查（CFPS）在2016年的就业人员情况。

包括农民在内的就业人员里，43%是家庭农业生产。13%的人为自雇，就是给自己打工的个体户。40%多的人是给别人打工，其中有2.5%专门做农业生产。有41.5%的人，是像我和王昀这样的，给别人打工。在受雇于他人的劳动者中，大概有43%的人签劳动合同，全部就业人员中，只有18.6%的人勉强能称为正规就业人员，其他都不能算正规就业。

我们再看一下2015年的人口小普查数据。从缴纳社保类型看，城镇职工加机关事业，只有21.3%。城乡居民养老、医疗的缴纳者，不交高水平的社保，他们自然不能算正规就业者。

综合以上数据看，中国只有20%左右的劳动者能称为正规就业。其他是非正规就业。非正规就业的规模非常大。

那么，非正规就业在哪些行业？我们从流动人口动态监测数据可以看到流动人口的就业情况，有20%的人经商，有7%的人在餐饮行业。当然，比较多的人在生产行业，有20%。其他包括运输等。经商的人中，76%是自雇的，自己给自己干活，所以都是个体户经商。餐饮里大概40%左右也是自雇的。所以，允许占道经营，是有一定道理的，自雇者的正规经营成本会比较高，占道经营一定程度上降低了经营成本。增长这部分就业岗位，对整个全社会解决就业压力，确实比较重要。

正规经济的成本

接下来的问题是，怎么去提高这部分的就业岗位供给？问这个问题之前，我们想问，一个人该怎么搞正规经济？举个例子，在上海搞小餐馆，要跟哪几个部门打交道？

上海在2019年11月通过了一个《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》，为小型餐饮经营者提供了临时备案渠道。那么，一个相对容易的办证备案，对经营者规定了多少义务呢？

依法纳税是法定义务，这个是应该的，就不用说了。

首先，是市区两级的工商要过来管你。还要符合商务部门的餐饮规划，不能都搞一条街。生态环境部门要找你，比如，产生油烟怎么办。房屋管理部门也有权力，经营行为要符合土地用途，得是商业用途。还需要消防部门、城管部门，因为违章搭建很常见，这些都需要部门来管理。此外，还有绿化市容部门管理垃圾分类以及其他有关部门。

上海的这个办法里，共列了8+x个部门。

在所有行业中，要寻求正规就业许可，餐饮还算相对比较容易。这只是临时备案的小型餐饮，如果大型餐饮，能不能卖冷菜、熟食，都需要符合场地等方面的要求。

秘鲁经济学家德·索托写过两本书，一本叫《资本的秘密》，另一本叫《另一条道路》。后一本书，详细讲了进入正规经济的成本，关于土地性质，他在书里举例说，在秘鲁一块无人使用的城市荒地上建公司，一块土地拿到许可证要搞两年半。包括证照办理、前置审批，需要时间金钱。而搞一个五星级酒店，不是有时间有金钱就搞得定，还需要搞关系使神通。

那维持正规状态的成本呢？最基本的是社保与税收。比较关键的是，业务开展的合规成本，即非税性负担的法律成本。比如油烟控制、垃圾分类。合规的成本很高，大多数企业不可能按政策文本上的要求去经营，但这也就留下了隐患，有人过问了怎么办？一些城市里的Loft很多是工业用地，工厂搬走后，现在用作商业，可能区级政府给承诺，允许使用、不找麻烦，但市级会不会找麻烦，地方允许，更上面的部委呢？怎么办？不知道。

非正规很多时候是日常生活中没法回避的。哪怕规模很大、很正规的国企，也会有很多业务处于非正规状态。非正规经济无处不在。

回过头来看，非正规经济，未必是经济主体的行为一定存在失当之处，也可能是管制的不当。这些管制政策合理不合理，制定政策时采用了什么样的程序去平衡，很值得我们认真思考，而不是一味指责非正规经济主体。

占道经营和谁的权利

为什么这么说。我举两个例子。第一个是占道经营。

道路除了通行，还有其他经济价值，比如，停车和卖东西。如果认为只有通行才合规，其他价值就被废弃了。但它既然有经济价值，就会有人把经济价值挖出来，比如偷偷摸摸违章停车、占道经营。要保证道路只用于通行，就需要付出成本，比如派交警、城管和绿化部门来管理。如果没有持续投入，就会有人非法侵占。

但一条道路那么长，不是所有面积都会被侵占。侵占过程其实是对道路经济价值的再发现。

当年让开发商配建人防工程，要投入很多资源管理，但市中心土地紧缺。有头脑的人就会根据这块土地的性质去匹配需求。这个过程本身就是效率改进的过程。人防工程是防空使用，但当下空袭的概率微乎其微。为了一个不太可能发生的事件，建那么多人防工程，这是效率的损失，侵占过程是把价值找回来。

当然，侵占有很多不好，但可以想法解决。比如，干扰交通。新加坡的一些路段规定，路边晚上8点后可以停车，只要早晨6点前把车开回去就行，晚上马路车比较少，可以有一条车道停车。

另外，侵占也挤压正规企业的流量。某个路口有正规经营的水果店，已经付了房租、缴了员工社保，但小贩搞了个货车拉了水果来卖，卖得自然便宜，抢了正规经济流量。产品质量还没有保证，因为流动性强，可能今天骗这波人，明天换下一波。而且，高档小区门口一堆卖烤串、卖煎饼果子的，小区物业的价值也会受影响。

当然，这些可能都不重要。现实中占道经营之所以被持续打压，最重要的原因，可能来自其他方面，比如一些考核上的压力。

再说第二个问题，权利是谁的。1990年代，为了解决就业，允许小区临街房子开墙打洞，开餐馆、小店，对小区可能会有负面影响，比如油烟对楼上住户有影响，吸引来人流会影响通行，也影响居民停车——肯定有人来这边停车，小区跟物业赚钱，但其他小区住户停不了车。而且，人多还会产生额外垃圾。

但这和正常的居住行为，有明显区别吗？自家做饭会产生油烟，一个房间住很多亲戚，也产生很多垃圾，很多亲戚住一间房和陌生人群租的区别在哪里？群租只管租房的人，一家多口的居住，就管不到。他们使用的公共资源一样多，但物业费、垃圾管理费是按面积收的。还有，开饭店有额外的装修和污染，但有些小区日常装修，一年不停。物业说，周末不能打钻，工作日上班时间要允许工人工作，但有家庭在工作日时也一直有老人在，他们会不会觉得吵呢？

总体来说，这是把权利判给谁的问题。一个人夜里弹棉花，是为了谋生，但弹棉花声会影响其他人睡眠。是这个人有弹棉花的权利，还是那个人有安静睡眠的权利，要去界定。

那么，这是不是需要让政府来界定这些权利归属？我们知道，界定权利、保护权利需要成本。管理者想追求完善的管理，但执行者是普通人。为了避免你家的孩子不要被狗吓着了，需要有人天天盯着看谁家养狗——这些琐碎事务，在现实中很难完善执行。

最关键的问题是，不同的人面临的约束条件和偏好不同。有些孤寡老人以狗为伴，狗对排解孤单很重要。到底老人的孤单更可怕，还是小孩子可能被咬更可怕？这很难界定，需要大量地方性知识。所谓清官难断家务事。小区的事，一个外人很难搞明白。怎么搞都能找到理由，结果就是怎么搞都没道理。社区的事务多、杂、碎、乱，管理者不可能很好地平衡协调，第一，他们没有这个激励，第二，也没有这个知识储备。

用经济学家巴泽尔的话说，资产的特异性越大，所有者对资产的认识的特异性越大，保护的成本越高。政府只能界定和保护一般性资产。社区内的很多事务，更高层级的政府评估、处理的比较优势较小，他们并不能很好地平衡大量异质性的权利冲突和纠纷。

当然，非正规经济的运营也会有额外成本。首先他们会逃避惩罚。小贩看城管来了，撒腿就跑，很多时候，追也追不上，抓也抓不着。但非正规经济主体毕竟要耗费精力，有时还需要托关系。

第二是失去法律保护。一个人搞了个幼儿园，但没执照，说一个月多少钱，帮你照看孩子，就这么干起来了。一旦出了事，明明是家长的责任，孩子自己搞出了点小情况，家长说，你没有执照，我要去告你。那么你就会受很大损失，在签订合同和处理纠纷时不能很好地保护自己的利益。

第三是财产权缺失。这会使项目很难做大。比如，刚才提到的人防工程商用，在产权属性问题没有解决时，能否考虑把现金流证券化，卖掉之后，做第二个项目？很难。对方也不敢买。类似地，负债扩张、股权引入，都很难操作。很多时候，非正规经济因人成事，声誉的传递成本高。就是说，能否成事，依赖于你跟权利主体的关系，只有你能搞定相关部门，所以只得你做。你卖给别人，别人也不买。

社区能做什么

我们回到主题，社区能做什么。

以前说，远亲不如近邻。但城市里是陌生人社会，没有远亲不如近邻。小区里，一个家庭可能连对门家庭的人都不认识，不知邻居是干什么的，而相隔很远的朋友能时时线上交流。

但我发现，有了孩子后，这个情况就变了。比如，日常关系很好但相距很远的朋友，能不能帮我带孩子？太远了，送去路上费的时间精力，还不如我自己带。有了孩子后，我才体会到“什么是社区”。如果没孩子，社区对我是没什么意义的。这就是我的变化。

陌生人社会的规则是，针对情况相似的争议，裁决才有规模效应，第三方的仲裁、法院等机构才有效。如果争议比较特殊，第三方就没法有效率的处置。特殊的争议，需要成本内化处理。

比如，我把孩子给你带，带孩子的过程会发生一万种情况，出现各种擦碰、不高兴，责任怎么界定？有些机构觉得，这太麻烦了，就搞个执照，提高准入门槛，只跟有执照的人交易，有执照才能带孩子。但搞执照的话，服务供给会迅速减少。最后还是只能自己带孩子。

这里还有个关键，是怎么处理刁民。人群中总是会有挑刺的。陌生人社会中，我们的办法是信用。但在发达国家，信用应用的范围很窄，无法覆盖社会大多领域，比如家长不讲道理，他的孩子老打其他娃，他不管，怎么办？社区事务争议有很高异质性，如果天天找政府，让政府帮我们解决问题，不是办法，一来人手有限，二来对这些问题也不专业。

熟人社会是另一种玩法。经过多次交易，基于长期关系，形成了复杂的社会关系，在社区里，监管和纠纷处理的成本降低。人们的信任度很高。比如，大鱼食堂的食物，是否符合食品安全标准、农药残余达标了吗，生熟分开了吗，经过检验了吗？但这些不是很重要。我相信，在经常打交道的社区，食堂不会主观故意卖给食客不安全的食物，因为靠的是回头客，都是抬头不见低头见，这样做的成本太高。

当然，客观上隐患可能存在。比如食物远道送来，路上可能变质——供给方之前没安排好。但大家仍然可以理解，接受供给方的改进。熟人社会，只要没有主观故意，一些小问题，大家都能谅解。

在熟人社区，刁民“刁”的成本很高，长期关系也可以形成一定力度的自我约束，让各方按乡规习俗行事。社区一般一两千户家庭，如果每个家庭都认识其中一两百户，基本就可以了解到小区各个方面，坏人做坏事的成本就一下子高了起来。声誉会非常重要。

这种背景下，社区能做什么？首先要明确，政府只应介入一般性事务，即比较简单和清晰的。比如说，狗把人家孩子咬了，得通过法律程序处理。但一般来说，狗叫产生骚扰，就没法明确处理。政府不应介入这种事务，应由社区自治。

同理，我们刚说餐饮业，油烟、占道经营，政府不一定要管。在陆家嘴占道经营，很多人会骂，但放到偏远地方，占道经营不一定是错的。地区差异比较大，容忍度的差异也大。

熟人社会的信任可以降低交易成本。出现冲突怎么办？如果一发生冲突，就想着找政府，这地方就没有自治氛围。因为只让原子化的个人面对政府，而缺乏正式的第三方机构，社会就会比较简单，没法应对复杂的冲击。关键就在，应让社区自己处理这样一些冲突。应该有群众社团、宗族、宗教和其他基层自发社会网络在内的社会力量发挥作用。

所以，我们看到，社区与政府日常的社会管理、经济和社会规制有很强的互补性。比如，前面提到小型餐饮，是不是有一些职责可以放到社区自治的框架下处理，在一些管制力度比较大的领域，社区自治是否可以发挥作用，比如家庭教育、学前教育，这些领域的准入门槛都比较高，是否可以结合社会自治，做一些调整？

社区该怎么做？

社区积年累月运营过程中，不管里面的基层领导，还是社区里比较活跃、长期提供公共品的群体，形成了日常化的权威，他们有很管用的方法来处理社区居民间的冲突。这是出于专业素养、地方性知识等形成的权威，可能跟政府的管理需求之间存在一定差异。

政府是科层体制，主要模式主要是对上负责。基层社区很多时候也想创新。但这种创新模式，跟政府的绩效考核不一致，很多不得不自己砍掉。他们也没有激励去做。所以才会出现，我们很需要育儿服务，很多基层社区却做不了。比如，Ani做的活动高度异质，让政府去做这么高度灵活的业务，挑战太大，这个也不应该是他们的职责。

儿童教育这件事上，社区地位十分关键。现在生育率较低，孩子有很强的社交需求。我也是在孩子两三岁时，认识了小区里其他爸爸妈妈。以前我根本没意愿认识他们，当然他们也没意愿认识我。但我们孩子开始会说话以后，孩子要一起玩，我只能去认识别的父母。但我们不知怎么去建立这种亲子社区自治体。

我接触到的群体中，金桥做的最好，金桥街道有一个以“牛妈”（徐明红）成立的彩虹糖读书会为核心的群体，2013年开始，组织了大量的亲子、家庭活动，帮助孩子阅读、找到玩伴、认识自然、认识社会。在七年里，他们在街道、居委支持下，开拓了16个线下活动点，覆盖了浦东金桥的主要居委，举办了1000多场线下亲子、家庭活动，800多场线上活动。

这个过程，不是牛妈等少数几个家长单向提供服务，而是金桥和周边愿意付出时间、精力的家长都被动员起来，自我组织、自我服务，活动水平都很高。组织活动的家长都是专业人士，如果按商业活动计费，可能普通家庭很难承受，但在社区自治氛围下，大家就都很愿意付出、参与，在这个过程，儿童和家长都有收获。

彩虹糖读书会更大的成果是，这些家庭形成了很强的社会纽带，一些家庭之间尽管不是亲戚，但能做到今天七八个孩子一块送到一对父母家，其他父母都去做别的事，小孩子玩得很开心，大家都很放心。大家降低抚育压力，孩子也认识了更多朋友。小孩子幸福感比较强，每天可能只有两三个小时的游戏时间，需要利用好。这块只有社区能做。真是远亲不如近邻。

不过，像Ani、牛妈所在的这些社群，真正要做起来，难度又很大。有各种原因。

情况经常是，这件事情的瓶颈之所以能打开，主要是靠几个妈妈强力的奉献，不赚钱还要本人高度专业，他们最初往往都是为自家孩子才愿意这么做的。活动规模搞大搞多了后，会遇到很多问题，经费协调、组织机构合作。如果成立民非，就有合规要求，你要养几个人才能维持正常运转，拿政府购买，还需要提交很多表格。能搞成什么样，很依赖具体个人的权威、能力和奉献。这制约了类似组织的发育和成长。

最后，在我的调查里，社区要搞活动，场地是最主要的障碍，家长们一般希望在家门口、比较安全和免费的场地。彩虹糖读书会最终可以全面在金桥铺开，也是街道、居委在场地上对读书会全面开放，给予很多便利，后来双方配合也比较好。但如果这个模式扩展开，就会有很多可能出问题的事，比如把场地借出去，家长往往周末搞活动，居委周末要有人来陪你吗？场地弄脏弄乱不收拾怎么办，在场地出事故怎么办？一些机构有很多考虑，另外，活动肯定有成本，收费就要均摊费用，达成一致的的障碍也会多一些。这些都需要安排妥当的机制来解决。