“四史”关键词｜1994年为什么要实施分税制改革？

【编者按】

习近平总书记指出，历史是最好的教科书，也是最好的清醒剂。学习党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史这“四史”，是党员干部的一门必修课。继2019年全国两会期间首度开设“政治关键词”专栏、新中国成立70周年到来之际二度推出“政治关键词”专栏后，澎湃新闻继续与上海市社会科学界联合会、上海市政治学会联合开启“四史”关键词。

今天刊发“四史”关键词第60篇，关键词是分税制改革。

分税制改革之前的财政管理体制

分税制改革之前的财政管理体制是“财政包干制”。从全国层面看，包干模式经历了总额分成到增收分成，再到超收分成。从区域差别来看，涵盖了总额分成、分级包干、财政包干、比例包干、民族自治、定额上缴、定额补助。从包干期限来看，从一年一定、三年不变、四年一定到五年一变。1980年2月，国务院颁布了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，明确划分了中央财政与地方财政的不同收支范围，中央与地方“分灶吃饭”的格局初步形成。这一体制的特点是按照预先规定的比例或数额，在中央预算和地方预算之间分配收入。这是对高度集中的财政体制的一种调整，体现的同样是放权让利的改革思路。它将中央政府一部分财政收支决策权下放给各级地方政府，由吃“大锅饭”改为“分灶吃饭”，“在中央统一领导和计划下，各过各的日子”。由此，省、地、县等地区组织成为具有独立经济利益的主体，拥有了发展本地区经济的制度性动力和能力，调动了地方发展经济的积极性。1983年和1985年两步“利改税”，标志着中国开始正式告别以国有企业利润为主要收入源的计划财政体制。

1988年财政包干制的实行，使放权让利改革的激励效应达到最大化。然而，地区经济运行与全国范围的经济运行本身是“一枚硬币的两面”，各地在财政包干制下出现的经济增长很快对全国宏观经济秩序产生了冲击。在财政包干制下，地方政府为了完成包干任务和维持地方年年增长的必需支出，企业为了完成承包任务和争取尽可能多留利，都依赖生产高速度、多投入和“大而全”、“小而全”的重复建设，企业从产品涨价收入中得到了一定的好处，而国家的财政收入却没有相应的增加。

“分税制”改革的内容和过程

关于“分税制”改革理论与政策的研究，最早始于20世纪80年代中期的“价税财连动”改革方案，但该方案最终没有被付诸实施。1990年的财政工作会议上，时任财政部部长的王丙乾提出：能不能从几个省搞分税制试点? 这样，就开始了推进分税制的改革试点。1992年6月，财政部发布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》。在财政部调研过的13个省、市中，选择9个作为分税制改革的试点。

“分税制”改革在思想、理论和实践准备之外，能够迅速出台并得以顺利实施，离不开决策层的胆识和魄力，离不开目标的明确和决策的科学。1994年搞分税制改革，最大的背景就是1992年邓小平的南方谈话。1992年10月，中央在党的十四大上明确了建立社会主义市场经济体制改革目标。因此，分税制财政体制改革也必须围绕着建设社会主义市场经济体制这一根本目标来实施。1993年4月，中央政治局常委会决定，成立若干方案起草小组，全面落实党的十四大提出的经济体制改革任务。会议同时批准了税制改革的基本思路。为了使中央通过的分税制财政体制得到地方的认识和理解，减少改革的压力和阻力，从9月8日起，由朱镕基带队，五大改革方案起草小组的人跟随，就五大改革特别是分税制中中央与地方的分配关系，一个省接一个省地进行协调。经过两个多月的谈判，分税制改革在全党范围内取得了共识。1993年11月14日，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出在中国建立市场经济制度的总体规划和若干重点方面的改革方案设计，为分税制改革提出了目标、拟定了方案。

由于我国市场经济体制刚刚确立，原有的财政体制使中央财力匮乏，不能实施必要的宏观调控，在当时的情况下，我国的“分税制” 选择了中央财权相对集中、财力相对分散的集权式模式。1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，并于1994年1月1日起实行。

分税制初步确立了社会主义市场经济体制要求的基本框架

分税制实施的当年，财政收入就得到大幅提高，达到4349亿元，比上年增长24.8%。中央财政收入占全部财政收入的比重也有较大提高，2002年达到了54.93%。

与财政收入的高速增长相对应, 地方财力也保持了较高的增长态势。收入总量从1994年的2311.6亿元增加到2002年的8523.9亿元，大体上翻了两番。分税制财政体制改革后，地方财力增长速度大大提高，有力地保障了地方经济发展，人民生活水平有了大幅度提高。中央财力扩大后，集中力量解决各地亟需解决的问题，得到地方政府的高度赞赏，中央与地方的关系更协调了。

分税制改革改变了政府间收入分配关系不稳定的局面。遵循财权与事权相匹配的原则，分税制尝试让政府间收入边界与支出边界相匹配。以增值税为主体税种、消费税和营业税为补充的流转税制的设立，中央税、地方税和共享税分成比例的基本稳定，国地税两套征收机构的确立，使得中央、地方的财政收入比例稳定在5∶5左右。

2014年6月以“营改增”为主要内容的新一轮财税体制改革启动，特别是2018年3月党和国家机构改革中将省级和省级以下国税地税机构合并，税制结构和税收征管体制发生新的变革，分税制改革的历史使命很大程度上已经完成。

（作者系上海市委党校讲师）