全球化与地方化︱新自由主义全球化与福利国家体制困境

刚刚过去的四十年，中国劳动与就业领域发生了深刻的变化，跨国生产与订单式薪酬制让中国工人收入获得快速增长的同时，也让中国劳动者面临一系列更具不确定性的风险。这一变化恰恰发生于全球经济深度调整的过程当中。这一过程就是最近四十年来资本主义生产从福特制向后福特制转型，资本积累方式发生深刻变化。

席卷全球的新自由主义浪潮带来了生产方式的重组以及建立在此基础上的雇佣关系和劳动者权益保障的新挑战。面对这一迥异于传统的新风险，当我们探讨如何创新既有福利模式以使之更能适应当前这一变化的议题时，一个不可避免的话题是对西方福利国家经验的审视与借鉴。

由此，一个值得追问的问题是，经典的福利国家体制还能适应这个正在发生变化的时代吗？

从福特制到后福特制

从二十世纪四十年代到七十年代，奉行“大量生产、大量消费”原则的福特制成为战后资本主义黄金时期的重要生产组织基础。源自于美国工业体系的福特制呈现三大基本特征：大规模流水线作业、生产标准化以及稳定的雇佣关系。

在福特制模式下，企业以生产机械化、自动化和标准化形成的流水线作业及其相应的工作组织，通过大规模生产，极大提高了劳动生产率；生产的计划以及每一个劳动环节都被管理方事先规划好，劳动者只要执行即可。经由这样的精细化管理，管理部门实现了对劳动过程的完全控制。此外，劳资之间通过集体谈判所形成的劳工工资增长与资本利润扩大机制，刺激了大规模生产的同时也诱发了大规模消费，并促进了大规模生产的进一步发展。

基于凯恩斯主义国家干预政策的福利国家制度建构，将经济增长与社会公平这样两个过去长期处于对立状态的问题有效统合了起来，推动大规模生产与大规模消费能够在总体均衡状态下保持一种良性循环。福利国家制度保证了劳动者在退休、患病、失业以及因法定原因而退出劳动市场的收入中断或降低的情况下，能够维持一个稳定的收入，并保障其消费能力不至于显著降低，从而有效促进了大规模消费的稳定增长。当商品生产者有能力购买他自己生产的产品时，大规模生产和大众消费便获得了统一，资本的利润空间也由此得到了进一步提升。这种生产组织模式促进了战后资本主义的高速发展和相当长时期内的繁荣。

二十世纪七、八十年代兴起的新自由主义鼓吹经济自由化，对内主张完全市场化、反对国家对经济的任何干预，对外主张在全球范围内实现贸易与投资的完全自由化。新自由主义加速了资本的全球扩张，同时也在世界范围内重塑了资本与劳动的博弈态势。

正是在这一过程中，福特制的内在缺陷由于外部一系列条件的变化不断显现出来：大量生产的标准产品日渐趋于饱和，消费模式向多样化转变，标准化的产品越来越难以适应消费市场的个性化需求，基于福特制组织模式的企业获取高额利润变得更加困难。在此背景下，西方发达资本主义国家开始了此后数十年的经济结构调整。这一过程同时也意味着资本主义生产组织方式进入后福特制时代。

后福特制在许多方面都表现出与福特制完全不同的特征。

相对于福特制的刚性而言，后福特制更强调弹性。在生产组织方面，后福特制不追求大规模生产，而是强调即时生产，追求零库存管理模式，以一种更具灵活的方式来适应市场供需新变化。与福特制强调标准化不同的是，后福特制更注重个性化，基于具体的客户需求，实行订单式生产。这种模式决定了生产规模的小型化，以应对瞬息万变的市场，并实现生产效率的最优化与经济效益的最大化。

在组织架构上，与福特制强调垂直型组织形式不同，后福特制更强调横向联结，包括资本与资本之间的生产外包关系、资本与劳动之间基于订单的契约式关系。这种组织关系对传统上基于稳定雇佣关系的组织方式形成了巨大冲击甚至颠覆。

客观地说，后福特制对市场的灵活回应与更具弹性的生产组织方式，对缓解近半个世纪以来资本主义生产过剩经济危机发挥了重要作用。不过，后福特制所强调的更具弹性的生产组织方式对于劳动力市场产生了不可小觑的影响。

弹性积累与劳动脆弱性

一方面，新自由主义全球化所导致的“去管制国家”，让劳动者在资本面前更显孱弱。二十世纪八十年代，英美等西方发达国家纷纷实行新自由主义经济政策和大规模的政府重构计划；世界各国纷纷效仿英美，解除对商业的政府调节，放松政府管制。

全球化对这一波浪潮起到了推波助澜的作用。在资本全球大调整的背景下，为了吸引外资，各国政府尤其是发展中国家的政府不得不采取“亲资本”的立场，在一定程度上放弃对劳动力市场的管制，往往不得不以牺牲本土劳工权益为代价来获得国际资本的青睐。建立出口加工区，并提供税收优惠、廉价的劳动力，弱化政府对“劳动体制”的干预，成为这些国家吸引外资流入的主要方法。

另一方面，订单式生产让生产与劳动具有更大的不确定性。大规模生产的持续扩张以及消费社会的到来，人们对各种不同类型的产品和服务的社会需求日益增大。大规模生产的市场已经饱和，消费偏好愈加个性化。各类企业必须对这种日益增长的个性化需求做出回应。大规模定制正好适应了这一市场需求，并同时能够实现提高组织效率和满足个性化需求的兼顾。操作层面上可能的做法是，通过外包并在基于国际分工的基础上扩展生产链来完成生产过程。这些外包企业依靠工资低廉、缺乏制度性保障的低技能工人进行生产，利用“没有集中化的集中”这一新兴规则将小企业的弹性优势转变为巩固和扩张自己力量的工具。

在这一过程中，劳动力市场结构发生重构。当面临激烈竞争、市场剧变与利润减少时，企业用即时生产以减少库存甚至实现零库存，并采取外包制取代以规模化流水线生产与稳定雇佣关系为特征的福特制。

其结果是，雇主常会推动更具弹性的工作制度与劳动契约，而将一般就业导向更加仰赖部分工时、暂时性工作或转包的工作安排。全时、追求职业生涯及长期支薪的劳工数量愈来愈少，整个劳动体系已逐渐变成同时雇用部分工时者、随传随到者、临时派遣工，以及接受订单在家工作的家庭劳动力。工人面临前所未有的高流动率、非稳定性和不安全感。

去工业化以及资本的集聚使得资本与劳动者之间力量更不均衡，雇佣关系更加充满弹性和灵活性。企业可以依据订单情况随时调整员工的规模，短期合同导致就业更具不确定性，劳动保护力度被削弱，就业呈现出普遍的脆弱性。传统的基于稳定雇佣关系的工作保护机制正在被后工业社会的去标准化生产体制破坏、瓦解。

对工作的未来缺乏稳定性预期，失业率攀升，怕被革职，时常为下一阶段担忧，当事人周旋于令人疲累的外在世界，劳动自由更无从谈起，这已成为弹性模式下劳动者的常态。对劳动者而言，原本具有规律性的、可预期的工作模式，逐渐被弹性的、无明确预期的就业模式所替代。这带来了雇佣关系和劳动者权益保障的新挑战。

西方福利国家体制的时代适应性困境

二十世纪三十年代的经济大危机直接催生了福利国家体制。

作为一种针对经济危机的回应机制，凯恩斯主义主张通过财政和货币手段来加大国家的宏观调控，放弃消极放任的国家经济管理方式，转而采取更为主动的经济干预政策，包括从投资和消费两个方面来促进经济的复苏，以摆脱经济危机。

在投资方面，凯恩斯主义主张政府采取积极的经济政策刺激投资，以促进就业，进而增进劳动者的购买力。在消费层面，主张国家加大转移支付力度，以提升民众的消费能力，扩大消费；消费能力的提高，必然提高资本家的利润回报率，又将进一步刺激资本家的投资欲望，提供更多的就业岗位。如此形成一个良性循环，刺激经济快速由低迷走向复苏。

凯恩斯主义本质上是一个经济刺激方案，但其意料之中的一个后果便是国家在分配与再分配领域的广泛介入。这种介入在实践上便造就了战后资本主义世界“福利国家”体制的广泛形成。加拿大社会政策学者米什拉（Ramesh Mishra）对福利国家的功能有精辟论断：“简单地说，福利国家背后的总原则是，政府既应该又必须承担起为所有公民提供过得去的最低生活水准责任……它意味着以这样一种方式规范市场，以能够维持较高而稳定的就业水平。”

最近数十年来，新自由主义全球化对福利国家的运作机制产生了不可逆转的冲击。这种冲击主要反映在两个方面。

首先，资本、贸易的跨国性与福利国家中央调控能力之间存在矛盾。

新自由主义全球化的一个重要特征是资本与贸易的国际流动，通过世界市场的大整合，实现资源的最优配置与利润的最大化。据统计，截至二十一世纪初，全球约有6万家大型跨国企业，这些跨国企业底下有约45万家国外子公司，其营业额约9.5万亿美元。这些跨国企业内部的贸易往来约占世界贸易的三分之一。

跨国生产、国际贸易以及国际资本流动所带来的一个客观后果是，国家基于凯恩斯主义的总体经济调控能力受限。凯恩斯主义主张，通过利率把储蓄转化为投资，借助工资的变化调节劳动供求，扩大政府开支以增加总需求，从而达到充分就业。这种调控策略，其有效运作的前提是建立在布雷顿森林协议基础之上的固定汇率政策和一个受控制的国际金融体系。

问题是，新自由主义全球化快速扩张造成了国际金融体系的深刻调整，而金融体系变化势必造成汇率体系变化。据统计，每天在国际金融市场上进行交易的金额高达二至三万亿美元。面对如此海量的国际间资金流动，任何一个国家的中央储备无异于沧海之一粟，各国赖央行储备以调控汇率的功能无疑被极大稀释。这使得政府扩张性财政政策能够发挥作用的空间受到限制，由此抵销了政府希望通过凯恩斯主义的总体管理策略提高就业率的政策目标。

其次，弹性劳动与福利国家稳定就业、稳定雇佣关系的劳动体制之间存在矛盾。

凯恩斯式总体调控策略的有效运作，除了需要一个受控制的国际金融体系，还有赖于一个基于福特制的生产体制。

传统意义上面向劳动者的福利体制，是建立在稳定就业、稳定雇佣关系基础之上的有确定预期的社会政策。传统福利体制很大程度上是为回应劳动者面对市场的孱弱而采取的一种基于防范收入中断风险的社会保障制度。其核心是由稳定的就业与稳定的雇佣关系构成的劳动体制。在这里，雇主雇员缴费责任的划分以及缴费本身的稳定性，一直被作为讨论的前提。雇主缴费责任的法定原则，客观上要求参保人应当有稳定而明确的雇佣关系。福利资格与缴费水平、缴费年限的关联机制，同样意味着既有的福利体系对参保人应当有稳定就业的制度预期。

凯恩斯主义对福利国家体制的影响，主要体现于以下两个作用方向相反但作用效应趋同的过程。一方面，国家通过积极的经济政策支持雇主扩大生产，以提升就业率。充分就业不仅可以增加劳工的实质性收入，同时有助于国家从雇主汲取维持福利国家所必须的支持与资源，并通过国家转移支付的方式来实现将资本利润的剩余让渡给劳工。另一方面，通过在劳动领域采行组合主义，通过高工会组织率，建立集体协商机制，劳工的某些诉求得以抑制，劳资相安，为资本积累创造一个良好的外部环境。（见下图）

基于凯恩斯主义的福利国家运作机制

福利国家制度的建立，将上述资本积累后的剩余进行重新分配，以“回报”工会与劳动者在工资抑制政策上的配合。收入维持与收入转移政策也维持了劳动者的有效购买力，使得“大量生产、大量消费”的积累模式能顺利进行。战后资本主义之所以被称为“黄金时期”，因为它将原先相互矛盾的两个目标，即经济效率与社会公平，有效结合了起来。这是一个对资本家与劳工都有利的“阶级妥协”架构。

不过，这一劳资相安的福利架构及其效应，在新自由主义全球化的冲击下，渐趋失灵。如前文所言，稳定就业、稳定雇佣关系，是一种福特制生产模式下的劳动体制。但在新自由主义全球化背景下，用工形式更灵活，劳动更具弹性，全时员工岗位减少，弹性工时员工、临时性派遣劳工，甚至随传随到者，以及在家工作、接受订单的家庭劳动力等非全时工大量增加。这种弹性劳动的一个显著特征是不稳定就业以及相应的雇佣关系的模糊化。这进而从根本上对传统上基于稳定就业、稳定雇佣关系的劳动体制以及建立在此基础上的福利财务模式和福利给付机制形成挑战。

结语：中国福利体制改革要考虑到时移势易

新自由主义全球化是一把双刃剑。

一方面，它让生产组织形式以及劳动过程发生深刻变化，让劳动关系发生深刻调整，让劳动者在就业与福利获得等方面，面临新的、更具不确定性的风险，须由国家出面提供更为实质性的福利支持。另一方面，它又让基于中央宏观调控的福利国家体制严重受限，难以发挥凯恩斯意义上的就业保护与福利支持功能。

这里实际上隐含着一个福利悖论：新自由主义全球化不能没有福利国家，但新自由主义全球化又难以与福利国家体制共存。

过去二十多年间中国经济的高速发展，恰逢全球经济的深度调整。在分享全球化红利的同时，中国经济社会同样也遭遇了新自由主义全球化浪潮的冲击。这一波冲击对劳动领域的影响不仅涉及就业结构的变化，同时还造成用工方式以及劳动过程的深度转变。一个更具弹性的劳动体制和更具不确定性的劳动力市场，几乎不可避免地在一个相当长的时期内广泛存在。如果再考虑到基于平台经济、网约经济等新经济形态的广泛出现，劳动领域将面临更大的不确定性、更大的非稳定态。

劳动领域的新变化倒逼福利体制的调整与变革。当我们准备放眼世界，借鉴发达经济体曾经的福利实践经验时，应当对其时代适应性保持最大理性的审视。笔者认为，中国的福利体制改革既不能食洋不化，照葫芦画瓢，也不能食古不化，因循守旧，要考虑到时移势易。

在当前，经济活动、生产过程具有显著的跨民族国家边界倾向，福利体制建设要注意到这一客观现实。福利体制改革应当考虑到资本的国际间流动、雇佣关系的国际性以及劳动过程的弹性化特征。

[本文原题“新自由主义全球化、弹性积累与福利国家体制适应性困境”，原载《安徽师范大学学报》（人文社会科学版）2020年第4期。作者对原文进行了大量删减，具体技术细节请参考原文。]