个人破产制度｜深圳个人破产立法对优化营商环境的意义

2020年8月26日，深圳市人大常委会审议通过了《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称“《条例》”），拟于明年3月1日起正式实施。

作为我国首部个人破产法规，《条例》在完善市场主体的退出机制、保护债权人和债务人权益、营造宽容失败的社会氛围、培育企业家精神等方面均有重大意义，为创造市场化、法治化、国际化的营商环境提供了必要的制度基础。

一、完善了市场主体的退出机制

2011年，温州民间信贷危机爆发，企业家因无力偿还高息贷款而逃跑、跳楼的新闻屡见不鲜。仅当年9月间，温州市就发生了26起企业倒闭、老板逃跑的事件。9月下旬到10月初，十天内发生了三起因债务危机老板选择跳楼自杀的事件。

在那场危机中，倒下的不仅有中小企业主，也有行业“排头兵”企业的领头人。温州眼镜行业的“龙头老大”、浙江信泰集团的董事长胡福林欠下的银行债务有8亿元，欠下的民间借贷资金在12亿元以上，最终选择前往美国躲债（后主动回到温州，表示希望在政府的有力支持下，努力自救）；温州正得利鞋业的老板沈奎正因资金链断裂负债约4亿元，最终选择跳楼自杀。

民营企业家因负债累累而逃跑、自杀的现象，固然与民营企业家正常融资渠道不畅而民间借贷猖獗有关，但也与我国的市场改革不够彻底、市场主体退出机制不健全有很大关系。

我国虽已具备了涉及市场主体准入、竞争、监管、退出的一整套法律制度，但现有的市场主体退出机制中仅有企业主体的退出机制，缺少个人主体的退出机制。上世纪九十年代，我国探索了个人破产制度的构建，但因对个人破产制度的社会认可度低及相关配套制度尚未完善等原因，个人破产制度的确立工作被搁置。

今天，随着我国市场经济的不断发展，个人参与社会、经济活动的广度和深度不断增加，个人抵御市场风险的能力愈显薄弱，个人出现债务危机或者无法清偿债务的情形越来越普遍。在司法实践中，大量自然人被执行人实际已丧失履行能力，但由于我国没有个人破产制度，这些个人无法从执行程序中退出，处于进退两难的境地。一方面，这些丧失了履行能力的个人占用了大量司法资源和市场资源，降低了资源的配置效率。另一方面，随时重启的执行程序和严格的失信惩戒措施会一直干扰他们的生活，直到他们偿清债务。

因此，有必要通过个人破产制度，将这些丧失了履行能力的个人及时清理出市场，给其他市场主体让出空间和资源，也给债务人重新开始的希望。

基于实践需求，中央和地方政府都已在探索个人破产制度。2019年7月，国家发改委等十三部委印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。今年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再一次明确提出，推动个人破产立法。

地方层面，浙江省积极探索个人债务清理。2019年4月，台州市中级人民法院出台《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》，旨在对“老赖”加大严惩力度，并给予诚信债务人“重获新生”的机会。2019年8月，温州市中级人民法院出台《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》，开展个人债务集中清理试点工作探索。

作为国内经济最活跃的城市之一，深圳拥有比较完善和成熟的市场经济体系，也有迫切的个人破产立法需求，是个人破产制度试验的绝佳土壤。今年的数据显示，在深圳登记的商事主体中，有三分之一以上的个体工商户，此外还存在很多以微商、电商、自由职业者等为工作的个人。这些个人主体一旦遭遇市场风险，需要对外承担无限连带责任，《条例》将为这些个人解决大部分后顾之忧。

《条例》的制订也是对我国建立个人破产制度的重要铺垫。

一方面，《条例》在立足本国实践的基础上，学习借鉴了英国、美国、德国、日本以及我国香港、台湾等市场经济发展比较成熟的国家和地区的破产法，为国家将来专门制定个人破产法储备了域外立法经验。另一方面，在“地方试点+全国推行”的立法路径下，《条例》将对我国个人破产制度的方向和内容形成重要影响，其实施情况也将为后续国家或其他地方的个人破产立法积累和提供经验。

二、营造了“宽容失败”的社会氛围

在当前的市场环境下，个人面临的市场风险可能远超出其个人信用能够担保的范围，诸如自然灾害、投资失败等因素都可能给个人带来难以负担的债务，破产风险对每个人而言都是潜在可能发生的。

尤其在商事领域，我国在制度规范层面仅有企业破产而无个人破产的制度安排，会使市场主体倾向于将本应由企业承担的风险转移到个人身上。例如，在民营企业融资过程中，常常会出现金融机构或资金出借方要求企业的老板、股东或亲属等相关自然人提供连带保证的情形。然而，这种以个人信用担保商业风险的方式，忽略了个人信用的资产基础，违背了现代企业有限责任的理念，导致个人承受了超出其担保能力的风险。当企业陷入破产危机时，即使通过破产重整程序进行挽救，也是救得了企业救不了老板。

在个人破产制度缺失的情况下，债务人面对沉重的债务和无穷尽的债务追索，可能失去对重新开始新生活的希望，选择隐匿财产或“破罐破摔”，成为一名“老赖”；抑或是为消除债务或因丧失希望而采取一些极端措施。个人破产制度的目的，就是让那些“诚实而不幸”的债务人获得重生的机会，为他们重新进入社会提供基本的保障和东山再起的希望。

从内容上看，《条例》在对债务人进行必要限制的同时，通过一定数额的财产豁免（累计总价值不得超过二十万元）为债务人的重生提供了必要的经济条件，保障了债务人的基本尊严。此外，《条例》还规定了债务人可在免责考察期满后向法院申请免除剩余债务，赋予了债务人从债务危机中走出的可能与机会。

但是，个人破产制度的有效落实，需要依靠一定的社会共识，即给予个人试错的机会，宽容个人失败。国外有学者研究了欧洲十五个国家1990至2005年间自雇（self-employment）人数比例的变化与个人破产制度之间的关系，发现国家自雇人数比例与个人破产制度宽严变化的相关度要远远大于GDP和其他经济指数。这意味着，破产豁免程度与个人自雇意愿之间呈正相关的关系，在“宽容失败”的社会氛围下，个人破产制度能够最大限度释放个人的创业动力，为个人的创业、创新、发展提供制度和环境的保障。

就我国目前的情况来看，“宽容失败”的社会氛围尚未达成，社会各界对个人破产的争议仍比较大。2019年10月，温州市中院审结了全国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件，在社会上引起了巨大反响，部分民众用“欠钱不用还”等评论来表达自己对个人破产制度的担忧。个人破产制度允许个人债务可以有条件免除，这难免与“欠债还钱、天经地义”等传统观念存在冲突。在传统环境下，个人无法偿还债务，不论原因为何，都会在道德上受到谴责或贬损。

因而，个人破产制度的一大作用在于，将“诚实而不幸”的债务人与恶意逃债的债务人区分开来，尽量将个人破产非道德化。一方面，减轻失败带来的道德压力有助于改变个人对投资、创业失败的畏惧观念，给予人们重新开始的勇气和机会；另一方面，减轻失败带来的道德压力有利于营造“宽容失败”的社会氛围，最大限度地鼓励个人参与投资、创业，培育企业家精神。

企业家是经济发展中最具活力的因素，鼓励企业家精神，激发人的创业和创新热情，是经济快速、健康发展的基础。企业家精神的培养和发扬受到诸多因素的影响，除了法律制度之外，社会氛围也是一大因素。个人破产制度为创业者失败者提供了二次进场的可能性，使其免受创业失败债务的长期困扰；但社会氛围的缺失却让创业失败者难以摆脱身上的道德烙印和心理包袱，无法从市场再生，只能选择黯然离场。

由于我国个人破产制度长期处于缺位状态，社会对个人破产制度的还存在着一些偏见和误解。《条例》在深圳的落实和推进，相信能让社会对个人破产制度有更加全面、深入的认识，最终达成广泛共识，即破产只是个人退出市场的途径，是市场经济下的正常现象，而非个人道德层面的缺陷，以为在市场中创业的个人营造一个宽容的社会氛围。

三、对免责考察期的优化建议

债务免除是债务人申请破产的内在动力，作为一种对债务人的奖赏，其目的是鼓励债务人诚实地帮助债权人尽可能实现其债权，同时给予债务人重新开始的机会。

债务免除体现的是立法对债权人利益和债务人利益保护的衡量，免责考察期的长短则直接体现了立法衡量的结果。免责考察期规定得太长，可能会打击债务人的信心，不利于其重新开始；如果规定得太短，又可能导致债务人滥用破产程序，恶意逃债。

目前世界各国的相关立法，既有采取较短免责考察期的立法例，如美国和日本的免责考察期大约在四个月；也有采取较长免责考察期的立法例，如欧洲国家和澳大利亚大多规定了三年以上的免责考察期，但近年来，相关国家也在朝着缩短免责考察期的方向改革，比如英国就将其免责考察期从三年缩短到了一年。

相较而言，《条例》对免责考察期的态度稍显保守与谨慎。按照《条例》，从法院宣告破产之日起，债务人可能要面临一个最短三年、最长五年的免责考察期。我们认为，在当前的市场环境下，三到五年的免责考察期太长，不利于鼓励个人走出破产阴影，重新参与创新创业。应当参照我国的实际情况和各国的立法趋势，采用一到两年的考察期较为适宜。

一方面，《条例》有着十分严格的制度设计，能够有效防止债务人恶意逃债，免责考察期过长没有必要。

首先，《条例》采许可免责主义立法模式，免责考察期满后债务人的债务并非当然免除，而是由法院审核决定是否予以免除。

其次，《条例》对不能免责债务、事后撤销免责以及追究刑事责任制度等，规定得十分详细，债权人在任何时候发现债务人有通过欺诈手段获得免除未清偿债务举动的，均可申请撤销免除未清偿债务的裁定，债务人还可能会被追究的刑事责任。

最后，免责考察期间对债务人有诸多惩戒性的限制，如不得担任特定职务，需要定期申报个人收入、支出和财产状况等信息，过长的免责考察期会打击债务人重新开始的积极性。在法院、债权人、破产事务管理部门、破产管理人的多重监督下，债务人借破产逃债的难度不小，且恶意逃债的后果十分严重，在此基础上设置长达三到五年的免责考察期并无必要。

另一方面，司法实践中确实存在大量“诚实而不幸”的债务人，应当更加注重如何重新发挥他们的社会价值，而不是花三到五年的时间对他们进行考察。2018年10月，最高人民法院在提交给十三届全国人大常务委员会第六次会议上的《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》中提到，近年来执行案件每年都在600万件左右，而其中约有43%的案件被执行人完全丧失履行能力，经核查确无财产可供执行，客观上不具备执行条件。

这在一定程度上反映了我国个人破产制度的适用环境，大量个人主体确实已经丧失清偿能力，需要通过个人破产退出市场，随着个人破产申请的增多，过长的考察期不仅会带来更高的司法成本，也会阻碍债务人社会价值的重新发挥。

在我国破产法史上，《条例》是一部具有里程碑意义的地方立法。当前，个人破产制度仍处于试验摸索阶段，希望《条例》能够在实践中不断完善，以推动我国早日建成完备的个人破产制度，让更多“诚实而不幸”的债务人走出债务阴影。