从深圳个人破产条例看长三角金融基础设施建设

2020年8月26日下午，深圳市通过了我国首部个人破产法规《深圳经济特区个人破产条例》，将于六个月后正式施行。根据条例，在深圳居住且参加深圳社保连续满三年的人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资不抵债的，可以依法进行破产清算、重整或者和解，经过三年受到严格行为限制的免责考察期，可免除其剩余债务。

深圳作为我国改革试验的先行者和示范区，这次推出个人破产条例，既是升级本地营商环境优化退出机制的试验，也是为全国范围推行个人破产制度探路。破产制度是金融基础设施的重要组成部分。目前，长三角一体化发展框架下金融基础设施建设正不断得到加强和拓展。深圳颁发的个人破产条例对进一步提升长三角金融基础设施建设具有很好的参考价值。

 关注个人破产制度的金融基础设施建设

金融基础设施，具体是指所有为金融活动提供公共服务并保证金融市场稳健、持续、安全运行的硬件设施以及相应的制度安排均可纳入金融基础设施的范畴。这是一个开放性的概念。如支付清算体系、征信系统、反洗钱监测系统以及金融法律环境、会计准则、信用环境、定价机制、规则体系，等等。

经济要发展，金融需先行。长三角肩负着“成为带动我国经济发展和改革开放的龙头”的历史使命，正在扎实推进区域协调和城市群协同，完善的金融基础设施建设是四省市深入一体化发展的新动能，结合深圳推出个人破产法的初衷，未来长三角个人破产法推行过程中金融基础设施建设的若干法律、会计和监管要素方面需要加以关注。

1.法律要素层面，需在现有企业破产法规和实践基础上，切实平衡权责双方的利益关系。

在长三角一体化发展的金融活动中，司法的强制力量充分发挥其协调和疏通调解功能，保证着市场经济活动正常运行。破产制度要真正落到实处，不仅要保障债务人基本的日常生活权益，也不能让债权人的回款期望彻底落空，明确区分失败创业者和恶意逃债者，把握惩戒尺度，才能既给予困境中的债务人合理救助，也设法维护债权人的合法利益, 兼顾公平公正。我们不妨借鉴国外的经验和教训。

美国个人破产制度始于1800年推出的第一部破产法，迄今已有二百多年的历史。早期破产法大都是为了临时应对当时糟糕的经济情况而设立，偏向维护债权人的利益，政府采取的措施主要是为了减少债权人的损失；1978年《破产改革法》颁布象征着破产制度风向偏转，此后破产法虽然也经历了多次调整和修正，但偏袒债务人利益的做法一直延续到了2005年。这段时期，政府通过各种途径刺激其消费需求并扩大其消费能力，而当时美国破产法庭裁决破产案件的标准相当宽松，人们能轻松地通过个人破产消除债务，因此破产之风愈演愈烈，债权人利益受损苦不堪言。

物极必反。为改善这种失衡局面，2005年联邦政府颁布了《破产滥用预防及消费者保护法案》，此法案大幅度提高个人破产的标准和条件，也对债权人的利益保障方面作了明文规定。此后，个人破产制度开始致力于寻求债权人和债务人之间的相互平衡，一边抑制债务人过度消费，鼓励个人创业和再就业，一边通过严厉的惩罚措施和机制防止超额借贷，维护债权人的合法权益。

从美国1980-2019个人破产案件数的变化趋势也能看出，2005年后个人破产案件数开始回落（考虑到2008年次贷危机略过该期间的案件数短暂升高），民众对于个人破产采取了更谨慎更理性的态度

数据来源: 美国破产学会（American Bankruptcy Institute） 2020

因此，从法律条款方面规定债权人和债务人相对合理的权利和义务，做到“有法可依”，其次法律的执行层面上，也要做好准备。

今年5月，苏沪浙皖四地高院联合发布了第一批长三角地区人民法院典型案例，这是一个良好的开端。但随着个人破产法的展开，按我国近年企业破产数的增长趋势，结合国际经验，即使保守估计，我国未来要面对的是每年数十万件级的案件需求，这还未考虑要消化以往囤积的待审待执行案件。因此，打造一整套高效的个人破产案件处理机制已是迫在眉睫。有必要未雨绸缪，建设专业机构专门管辖、组织专业团队专职处理，明确规范，简化手续，充分培训，提升效率和效益。

一是明确各职能部门业务分工，调查和诉讼、审查和执行等各司其职；

二是扩大各层次人才储备，建立人才梯队体系，资深人士与各级助理，精英人才与初入门者等各尽其能；

三是利用智能信息化和金融科技手段改造和升级案件处理流程，推动破产案件的项目化、模块化和流程化操作，提高申请、立案、开庭、审判和执行的效率，挖掘高科技生产潜能。

2.会计要素层面，要求个人高标准高质量的财产信息披露，健全社会信用体系建设。

我国的个人信用体系制度和全社会综合信用管理制度建设仍然任重道远，对失信人的经济制约和行政管理等手段还比较初级，总体而言社会大众法律意识仍然相对薄弱。需要我们加快基础信用数据库建设巩固“硬”信用实力，加强信用科普增强信用意识提高“软”信用实力，在全社会形成良好的信用共识，遵循契约精神。

“硬”信用实力建设方面，加速百行征信建设填补民间借贷空白，推动央行征信和百行征信的数据互联互通，全面覆盖正规金融机构的金融信息和各大民间机构信用数据，在保证个人隐私和信息安全的前提下有针对性地开放数据查询接口。个人征信报告目前已升级到2.0版，结合未来的民间借贷版征信报告，完整的个人信用轮廓和信用画像使放款机构和个人全方位了解借款方的信用资质，切实加强债权人应履行的审查和注意义务，从资金供应方即“债”源头谨慎放贷。反过来，债务人一方也需清醒一旦被记入信用黑名单，甚或破产给个人和家庭生活带来的负面影响，深刻引以为戒。

“软”信用实力建设方面，常言道“人无信不立，业无信则不兴”，对于申请破产的债务人，由本人书面承诺保证高标准高质量的申报财产，保证其真实性和完整性是不可或缺的义务。未如实申报财产的一经查实则取消免债待遇。债务人私下转移财产或非法处置财产的，按情形严重程度追究刑事责任，协助财务人转移财产的要担负起连带责任；鼓励债权人提供建设性意见，发挥债权人的监督功能；建立破产财产有奖举报制度，鼓励知情人举报等措施。

3.监管要素层面，筑实高效率的奖罚分明的监管制度，维护有关从业市场秩序。

监管机构要发挥高效客观公正的监管功能。事前设置合理的准入门槛和资质要求，尽量筛除潜在风险因素；事中动态监督破产法执行过程中涉及的各项风险指标，及时响应突发事件和社会热点，事后定期总结经验积极推广优化流程和典型案例处理方式。让守信者得“奖”，使失信者受“罚”。需要让公众认识到破产本质是一种“救济”性质的人道主义策略，不得已而为之。社会“鼓励创新，宽容失败”，并不意味着“债务投机”。

在以往的实践中，部分债务人真实地实现了资产转移后再成为老赖。一个老赖衍生出一千个老赖，坏榜样带来了极为恶劣的社会影响。国内的“反催收联盟”正是利用部分债务人不懂法或投机或侥幸心理多方设套，从而谋取非法利益，对诸如此类的不良现象要尽早重视，尽快出台有针对性的指导意见，而不是坐等其对行业规范运行造成既成损失才亡羊补牢。例如，不久前国家出台的民间借贷利率上限不得超过LPR的4倍的规定，这无疑给一些深陷高利贷困境的债务人带去了希望的曙光，但也要注意保护金融机构和民间借贷机构的合法权益，防止“劣币驱除良币”，引起正规的直接或间接融资市场的萎缩。

为避免那些滥用个人破产制度、恶意破产、事先恶意借贷并大肆浪费，后再想通过破产逃避债务的人，建议从严追究责任。对于各项规章制度也包括个人破产法在内的宣传和普及，政府有责任多渠道多方位加强政策解释、教育和引导工作，利用如今全景互联的智能网络时代的移动终端和便携设备，实现多角度大范围的信息分享和内容触达。

 区域一体化更利于个人破产制度发挥作用

长三角区域一体化引导金融基础设施建设下的个人破产制度，更有利于人财物等资源要素流动、降低交易和执法成本并提高监管效率，实现递增规模效应，提高产业核心竞争力，发挥主动力作用使经济从高速度发展转向高质量发展，并在国际竞争舞台上占据更重要的位置。

长三角区域一体化建设将极大地方便四省市居民在各个城市之间居住、生活和就业，未来个人破产法建设也将显著加快长三角区域内社会资源的合理聚集、灵活配置和便捷流动，从而保证人流、物流和资金流通畅并通过优化的社会分工使得价值效用最大化，增强商品市场的活跃性和人才市场的热度，进一步提升和优化营商环境，助力创业创新。

此外，通常不同地区的具体法规往往有所差异，政策执行力度也不同，长三角区域内统筹引导个人破产制度建设，出台配套的方针政策和指导意见，可减少因理解和执行尺度不一致给债务人、债权人和司法机关三方带来困扰，可以更好地维护司法公正。

（作者李峰为上海交通大学上海高级金融学院会计学教授、中国金融研究院副院长、上海高金金融研究院联席院长，赵玲玲为上海交通大学中国金融研究院研究员）