新预算法实施条例为PPP项目规范化开展提供法规支持

自2014年8月新《预算法》通过后，经过六年蛰伏，修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称“新条例”）终于“新鲜出炉”。

此次修订的新条例作为新《预算法》的重要补充，紧扣财政改革和预算管理的根本命题，为财政体制改革的落实提供了细化、实化的基础，也从实施细则上进一步明确了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲究绩效和收支平衡的原则。对于PPP模式（Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作，是基础设施及公共服务领域中的一种项目运作模式）管理而言，新条例将多项相关政策的精神内核串联在一起，形成了助推PPP规范发展的新格局。

自2014年推广和应用PPP模式以来，预算管理和绩效管理是贯穿PPP模式全生命周期的核心和重点内容。财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）第十八条强调，行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。此次新条例的发布，在与以往政策一脉相承的基础上，为PPP项目预算管理提供了方向指引和操作规程，同时也为PPP项目绩效管理提供了上层政策依据。新条例的相关要求在PPP项目管理中的落脚点主要体现在以下方面：

一是新条例第六条强调了对转移支付、政府债务、政府采购、财政专户资金等情况以及部门及所属单位预决算等方面的公开规定，进一步落实了预算透明公开制度，也为加大PPP项目预算安排和财政支出的公开力度提供了支撑。地方政府需要及时将PPP项目预算和支出情况、项目履约情况等进行公开，提高信息透明化，保障公众知情权。

二是新条例第二十条完善了绩效评价的定义，将绩效评价定义为针对投入、产出以及产出效果的全过程评价。第五十一条明确了各部门、各单位是组织开展绩效监控和绩效评价的责任主体。上述规定与2020年3月财政部发文的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》财金〔2020〕13号文（以下简称“13号文”）一致。新条例为PPP项目绩效管理提供了政策支撑，为PPP项目绩效管理注入了新动能。

三是新条例第四十一条明确要求各级政府加强项目支出管理，项目支出要开展预算评审。对于政府支付义务普遍较大的PPP项目而言，进一步加强项目支出管理，深度融入预算评审，将是下一步的工作重点。

四是新条例第五十一条、第五十三条新增了对于分期预算执行数据的监控力度，进一步强化了预算绩效监控与绩效评价的关联性。13号文明确要求PPP项目运营期（通常也是付费期）每年至少开展一次绩效监控及绩效评价。绩效监控和绩效评价的有机结合，将更有效的保障PPP项目的产出和产出效果。

五是新条例第六十条要求各级政府、各部门、各单位加强预算支出管理，强化预算约束，合理安排支出进度。这对PPP项目纳入预算的政府支出责任的准确性提出了更高的要求。当前部分项目存在实施方案预测的支出责任不准确，使用者付费收入难以实现，出现政府实际支出责任高于预算的情况。该规定进一步要求PPP项目政府支出责任预测的准确性，将促进PPP项目做真做实，防范支付风险。

六是新条例多次提到严控地方政府债务风险，例如第九十四条中规定了突破一般债务限额或专项债务限额情况下举债的责任追究制度。防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战中的重要内容。自国发〔2014〕43号文及新《预算法》公布以来，防范化解地方政府债务风险始终是财政改革的重要组成部分。新条例从行政管理层面明确了违规举债的责任和惩罚路径，将进一步减少违规举债类PPP项目的开展，助力PPP模式的规范实施和有序推广。

七是新条例第九十六条提出的计划与预算衔接的管理格局，对地方政府选择PPP项目，推进PPP项目实施进度提出了更高的要求。在新条例的框架下，地方政府需要在PPP项目的项目识别与准备阶段进一步关注落地及落地后的实施绩效，提前预防出现政绩项目，面子工程。

同样，该条也对项目实施机构提出了更高的要求。需要项目实施机构从项目初期就要做好全生命周期绩效管理大考的准备。对于一些建设或运营不良的项目而言，项目实施机构需要进一步加强其建设能力或运营能力，才能够进一步降低由于预算不达标导致的项目下马的窘境。对于投标阶段的项目实施机构而言，则需要从项目初期开始就准备好全生命周期绩效管理的大考。

总体而言，此次修订的新条例兼具“引导性”与“实用性”，将从预算管理和绩效管理两方面多维度指导PPP项目的开展，既有助于充分发挥预算资金效益，利用好PPP的杠杆，撬动公共品的供给侧改革；也有助于项目各相关方做好PPP全生命周期绩效管理答卷，促进项目高效运营，为PPP项目行稳致远的发展保驾护航。

（作者赵仕坤为北京中泽融信管理咨询有限公司总经理，管理学博士）