内阁中“世袭议员”过半，菅义伟能否推动自剜疮疤式的改革？

9月16日，历时7年零9个月的安倍时代宣告落幕，由德仁天皇任命的令和时代首届内阁——菅义伟内阁正式成立。同日晚间，新任首相菅义伟在首相官邸携新一届内阁班底正式亮相。

新内阁名单显示菅义伟选择继承了安倍的政治遗产，尤其是在关键位置的阁僚任命上有八人留任原职，三人改任他职，四人再次入阁，五人首次入阁，其中十二人为“世袭议员”，占内阁半数以上（见下表）。菅内阁整体以留任、改任为特征的阵容处处显示着“安倍继承内阁”的底色，可谓“新内阁，旧面孔”，不禁让人慨叹自民党派阀政治与世袭政治顽疾之固，也不禁令人怀疑，长年呼吁“打破世袭”并在上任时宣称要推进政府改革的菅义伟，能否为日本带来真正的改变。

内阁人事安排表

“非世袭”的首相与“世袭”的内阁

世袭政治是日本政治家们将代表民意的公职——国会议员作为“私物”，变成世代传承的政治现象。其中日本式的“个人后援会”制度是产生“世袭”的重要原因。政治家的个人后援会一般以家族为基础，以血缘、地缘或其他各种社会关系的人脉为媒介，组织起大批人员在竞选期间帮助候选人，通过对选民进行政策宣传和拉近感情等各种活动筹集选票与资金。

战后日本的国会与地方议员选区长期保持了相对稳定,使得一批地方实力人物得以积聚能量经营个人后援会，以姻亲、近邻集团、同行业工会等血缘、地缘、业缘的人脉为媒介逐步培养、维持、扩大票源，在固定地区形成别人无法抗衡的势力范围。当第一代政治家年迈退休之时，后援会追随者会近乎无条件地拥戴其继承者，将家族名望，政治人脉，后援会团体、政治资金等遗产世代相传，实现对议员职务的家族式垄断。作为胜选回馈，“世袭议员”会积极发挥政治影响力，通过揽入重大建设项目、推动政策倾斜，振兴选区地方经济，并通过陈情政治满足地方选区的各类诉求。“世袭议员”与个人后援会之间“特权与票源”的利益交换强化了选举的强势地位。

自上世纪70年代起日本产业朝着提高第三产业比重的方向转变，去工会与去政治现象加速产生了大量“无党派阶层”，这些选民在投票时不具有特定的党派倾向。此后日本在新自由主义和全球化竞争的压力之下社会贫富分化日益加剧。“无党派阶层”选民比重逐渐超越了政党组织票。自民党为应对这一社会变化、赢得选举，曾提出政权公约宣传改革政策、注重提升党总裁的社会影响力以争取“无党派阶层”的选票，但效果并不稳定。因此，相对于这些浮动选票，自民党还是更重视在地方上具有深厚羁绊、拥有传统票田的“世袭议员”们。“世袭议员”在选举上的强势地位和稳定性也使党内派阀倾向于拉拢具有“政治血统”的“世袭议员”加入己方扩大派势。政治豪门们就这样互相栽培、互相照顾实现权力垄断，根据日本经济新闻的说法，自1991年宫泽喜一当选日本首相以后，除森喜朗以外的所有自民党总裁都拥有一个担任过众议院议员的父亲。

出身于农家之子的菅义伟作为该党历史上鲜有的“非世袭”首相，本应力求人事一新为政坛带来改革亲民之风。在16日的记者会上菅义伟称本届内阁的使命是“为国民工作的内阁”，宣称将通过取得扎实的成果满足国民的期待，一再强调在人事安排上不会接受党内派阀的推荐。但值得玩味的是自2009年宣布脱离派阀，并呼吁“打破世袭”11年的菅义伟在组阁之际，却将主要内阁职位分配给了在总裁选举中支持己方的细田派、竹下派、麻生派、二阶派、石原派。

综合之前党内主要人事安排，干事长二阶俊博（二阶派）、政调会长下村博文（细田派）、总务会长佐藤勉（麻生派）、选举对策委员会委员长山口泰明（竹下派）、国会对策委员会委员长森山裕（石原派），呈现五大派阀均衡的人事特征。另一方面，以“符合自己政策的人”为条件，二代、三代甚至四代的“世袭议员”却占据内阁半数以上，印证了菅内阁是在自民党“派阀力学”平衡基础上建立的，可以看出这番人事安排“稳”字当先，既突出了对前首相施政路线的“继承”，又在兼顾党内派阀平衡的同时“论功行赏”以及对“世袭议员”影响力的重视。

战后日本最具代表性的政治家田中角荣曾直言“派阀力学”的病灶：“政治就是权力，如若没有权力则理想难以实现，而在议会体制下，政治就是数字，政治是拼凑人数的制度”。“派阀力学”下，新任党总裁所属派阀成为主流派，掌控自民党和国政运营。选举失意的其余派阀则结成反主流派，对主流派形成牵制之势试图取而代之。主流派为确保政权安泰无虞必须在党内确保半数以上的支持才能抵御反主流派的掣肘。

菅内阁的问题在于，虽然总裁选举中菅义伟获得五大派阀旗帜鲜明地支持，但是忠诚于自身的支持团体现今只有“无党派议员学习会”的区区26人（见下表）。今后保持主流派稳定很大程度上取决于菅内阁是否能成功地平衡五大派阀的要求，一旦派阀间的平衡被打破，安倍时代稳定执政的局面是否会发生变化值得存疑。

“菅集团”成员

自2012年12月自民党重新上台执政以来，安倍内阁持续推动旨在实现“（首相）官邸主导”的制度建设。内阁官房长官菅义伟作为官邸的核心人物长期以来发挥着“黑子役”的作用（编注：黑子指歌舞伎中身着黑衣、以黑布蒙面负责舞台布置的演员，相当于舞台上的“隐形人”），身居幕后运筹帷幄，全盘参与官邸主导的政治决策。

2014年4月，对省厅干部人事进行一元化管理的国家公务员制度改革关联法案通过，内阁人事局成立，使得菅义伟将各省厅部长、审议官以上级别的约600名干部的人事信息及各部门局长级的人事安排的人事大权收入手中，因此，他对于各部门都面临怎样的问题、为推进政策应向哪些干部下达何种指示了如指掌，掌握了让官僚们言听计从的要谛，成就他作为实干型政治家的“铁腕”形象。但是，今日从安倍手中接过权柄的菅义伟已经从幕后走向了日本政治舞台的正中央，作为首相要求其在国民中不仅要保持知名度和人气，还必须要有能让党内人士信服、把控全局的能力和业绩。菅内阁是在世袭政治家集合的派阀政治下诞生的，无派阀背书且出身平凡的他能否长久获得党内支持，践行改革，着实考验其政治智慧。

正如安倍晋三在任职最后一天发布的告别视频所言，“在大家的鼓励和支持下，安倍内阁完成了种种挑战。非常遗憾，还留有许多待解的问题”。在16日的记者会上菅义伟强调“切实继承安倍政府的举措并向前推进是我的使命。”诚然，相比于甫一上台便提出鲜明政治理念、树立新国家形象，缺乏稳固政治基础的菅义伟选择继承安倍内阁的路线，进一步推进放松管制、部门改革等社会效率化路线更为稳妥，这也与他本人在总裁选举中描绘的具有鲜明保守主义色彩的“自助·共助·公助·羁绊”理念相契合。

被看成“过渡工具”的菅内阁会变得底气十足吗？

在安倍内阁留下的“待解的问题”中，最重要的肯定是疫情防控对策与经济领域。现今新冠疫情在日本持续扩大，日本经济受疫情冲击，出现了战后史无前例的衰退。安倍在宣布辞职的记者会上表示“我们必须在经济和疫情防控之间取得平衡。”

为应对即将临近的冬季疫情易发期，菅内阁急需对医疗资源进行倾斜性分配，寻求日本医疗行业整体的支持，进而扩充应对新冠疫情大规模暴发的医疗体制，避免社区感染的集中出现。与此同时，必须在短时间内制定行而有效的经济措施重启经济，为扭转经济萧条的颓势，在短时间内实施对民情有影响的措施事关内阁生死。正是基于这一考虑，菅义伟尝试采取下调公用事业费用、下调手机话费等民众可以直接受益的经济政策小试牛刀。

针对延续安倍内阁的“Go To Travel”政策，以提供财政补贴的方式鼓励民众去国内各地旅游的政策自实行以来虽然备受诟病，但是通过消费者的选择，把万亿补贴分配给生产企业，形成市场效应带动经济流通也是合理之举，交通大臣赤羽一嘉的连任预示着“Go To Travel”政策的进一步扩大。今后为稳定就业和企业经营，首相官邸与财务省尽力避免分歧，延续“安倍经济学”以增长为导向的量化宽松政策很可能仍是主旋律。

其次，新冠疫情彻底暴露出日本电子政务“落后国家”的实态，不仅地方与中央政府的疫情报送未实现电子联网，导致难以第一时间掌控状况，在纾困政策执行上，连政府发放给个人和企业的补助金也因电子系统故障频发，致使亟待资金周转的个人和企业申请的救助资金迟迟不能到位。疫情期间网络教育与远程医疗也主要依靠单一的zoom系统。有鉴于此，菅内阁新设数字担当大臣，加速设置数字厅，推动普及电子政务、提升行政效率是能够打造自身特色的要务。

外交领域，就首相个人风格而言，“慎言笃行”以实际业绩为重是菅义伟任内阁官房长官时的优势，但是作为一国首相，寡言少语难免显得缺乏魅力，难以建立良好的国际形象。而就外交业绩而言，菅义伟在辅佐安倍七年多的时间里全盘参与了各项重大外交活动，不能单纯地认为他是“外交门外汉”。当今国际大变局相互叠加、相互激荡之时，在延续安倍内阁的外交政策上，菅义伟最有可能亲自主持实现突破的是涉及日朝两国之间的朝鲜绑架日本人问题。基于此，菅义伟可能变相放权，满足各派阀的要求与外交倾向，让外务大臣茂木敏充维持与美国的关系、让自民党干事长二阶俊博维持对华关系。

安全保障领域，值得警惕的是自安倍宣布辞职到菅内阁成立的短时间内，日本的安保政策正在大幅度突破“专守防卫”原则径直前行，日印《相互提供物资与劳务协定》（ACSA）签署后，两国防务合作迅速升温，尤其是以“共享后勤资源”的名义在海外军事基地方面达成重大合作意向，提升了自卫队在印度洋和南海的军事存在。另一方面，安倍晋三在卸任后关于新安保政策讲话称，为应对朝鲜导弹与核威胁，敦促下届政府加速构建“对敌基地攻击能力”。菅义伟鉴于自己新官上任立足未稳，难以像安倍那样获得美国的信任，在防卫大臣人选上任命安倍的胞弟岸信夫显然是在向美国传递信号。暗示日本会继续履行安倍提出的安保路线，继续推动印太战略，会坚决继承稳固的日美同盟。

在涉及改革深水区的政府改革领域菅内阁的考验最为艰巨。虽然在方针上宣称将“打破政府机构僵硬的上下级关系、既得利益集团和糟糕的先例主义，推进监管改革”，并起用国内具有超高人气且有麻生派支持的河野太郎出任行政改革担当相，但通过回顾前首相小泉纯一郎时代的“无圣域构造改革”的历程可知，这种自剜伤疤式的改革在没有党内主流派强力推行、没有形成全党基层党员与国民共鸣的前提下很难实现。

在现有的一年任期内，无派阀、非世袭出身的菅义伟能否掌舵“日本丸”渡过惊涛骇浪行稳致远，核心在于在五大派阀暂时达成平衡的有限时间内，菅内阁能否在自民党与政府两方面构筑起自身的政治基础。

就自民党内来看，现今无派阀议员为众议院47名，参议院19名。拥有26名成员的“菅集团”能否有效统合这股力量为己所用至关重要，唯有达到中等体量的国会议员团体势力，才具备在五大派阀平衡瓦解时同其他派阀合纵连横、重新构建主流派的资本。

而政府方面，掌控霞关多年的菅义伟深谙官邸之道，在留任以首相辅佐官和泉洋人为班底的旧部基础上，有意培植自己的力量，陆续起用“菅集团”成员进入权力中枢，坂井学出任内阁官房副长官、阿达雅志出任内阁总理大臣辅佐官、藤井比早之出任内阁副大臣、三原纯子出任厚生劳动副大臣、三谷英弘出任复兴大臣和文部科学大臣政务官、朝日健太郎出任国土交通大臣政务官（以上六人均为“菅集团”成员，见上表）。此外，没有自身派阀人事包袱且拥有广阔人脉的菅义伟今后甚至有可能会活用特定的人脉，诸如将小泉内阁时代经济改革的重要推动者竹中平藏、大阪政治的核心人物桥下彻等话题性人物邀入内阁。

菅内阁成立伊始彰显“安倍继承内阁”的底色，能否在有限时间内务实处理上述政治课题，决定着这一届内阁能否成长为底气十足的正式政权，还是沦为自民党下一轮党争前应对安倍剩余任期的过渡工具，“令和大叔”的政治智慧与内阁官邸的政治手腕值得我们拭目以待。

（作者系天津师范大学历史文化学院讲师）