直辖市扩容：一个行政区划调整如何适应发展的难题

今年是深圳经济特区成立40年。深圳未来如何发展？是不是应该升格为直辖市？中国科学院王开泳、陈田的一篇研究报告“‘十四五’时期行政区划设置与空间治理的探讨”（《中国科学院院刊》2020年第35卷第7期）提出支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市的建议，这只是该研究报告众多政策建议中的一条，但报告发表之后当即引起轩然大波。

现在，热闹的争论已经过去了一个多月，正好是冷思考的时候。

近年来，关于直辖市扩容的说法一直不绝于耳，各种说法所建议的直辖市名单也有很大差别。这个升格直辖市版本所涉及的四个城市中，除了喀什之外，其他三个城市经常出现在直辖市升格建议名单上。这三个城市是副省级计划单列市，在计划资源配置上有着其他地级市所不具有的独特优势。但就是这样，计划单列市从行政管理上看，还得服从所在的省级政府管辖，自主权远不如省级政府。

计划单列市或地级市如能升格为直辖市，那么城市的自主权就会相应扩大。升格为直辖市，往往会相应扩大所在城市的腹地，从而进一步提升城市的资源动员能力。而且，在现有行政管理体系中，直辖市的地位高于一般的省份。可以说，城市直辖代表了一个城市成长的梦想。直辖市的地位特别，北京、上海、天津一直是先进地区的代表。在计划经济下，直辖市所拥有的计划资源优势以及所拥有的最好的经济基础，决定了直辖市在全国的地位。时至今日，直辖市的经济地位虽有分化，但仍然具有举足轻重的地位。

随着广东、江苏等省份的经济快速增长，天津近年来相对所取得的经济成就，与直辖市似乎并不相称。重庆市作为最年轻的直辖市，更像是一个省份。重庆市直辖之前，当时关于行政区划调整的讨论更多是围绕三峡工程，成立三峡省。三峡省已经进入筹建阶段，但最终未能成立，结果是重庆成为直辖市。作为一个农村面积较大的直辖市，重庆的发展水平与京津沪不可同日而语。但是，重庆市在直辖之后还是发生了翻天覆地的变化。一般的看法是，直辖市给重庆带来了难得的发展机遇。直辖市的特殊优势，仍然令每个大城市神往。

一说起城市升格为直辖市，人们想到更多的是这些城市行政级别的升格。升格之后，这些城市会发生质的变化吗？它们质的变化会不会给其他地方带来负面影响？如果城市升格为直辖市，所带来的只是正面影响，同时不会给其他地方带来负面影响，那么更多的城市就应该升格。显然，对负面影响的变化顾虑，严重影响城市的升格提议。有可能被作为直辖市候补对象的城市，往往是所在省份中经济地位最为重要的，如果让它们升格，这些省份的其他地区的经济和财政实力就会削弱较多，如未能得到充分补偿，则所在省份一般会对城市升格持保留态度。

升格为直辖市，往往意味着城市政府可支配行政资源的扩大，意味着腹地的扩大，但“脱胎换骨”到什么程度，需要作相应论证。要为更多的城市直辖找到理由，那就是直辖之后，城市会加快发展，所获得的红利足以弥补所在省份的损失。要做到这一点，就非得对城市直辖之后的各种效应作深入分析不可。只有通过这种分析的考验，利大于弊的城市才可以列入直辖市候补名单。

想当然是要不得的。城市升格直辖市背后更深层次的问题，是行政区划与经济发展的内在矛盾。行政区划滞后于经济发展的要求，让城市协调成本大幅度增加，但这总体上还是一条行政性分权的思路。谁能保证调整后的行政区域就一直与经济发展的要求相适应呢？不仅仅是城市，就是省级行政区也是如此。当今的“省”来自元代的“行省”，这是一种与军事行动有关的制度安排。即使最初的行政区划与经济相适应，也无法保证行政区与经济区的永远一致，虽然行政区划时有调整。但不可否认的是，省级行政区划自上世纪50年代基本格局形成之后，总体上未作大变动。这不是说，经济发展未对行政区划发展提出要求，而是省级行政区划的调整是系统工程，影响面太大，需要协调处理的问题太多。

省级行政区划基本不作调整，但行政区域间的合作一直都存在，先有跨越省级行政区划的经济协作区，后有各种区域一体化规划，试图弥补行政区划不作调整在经济上的缺陷。既然有了京津冀一体化、长江三角洲一体化、粤港澳大湾区等区域经济政策，那么还有必要将某些城市升格为直辖市吗？现实中不乏跨省的经济腹地操作，如上海与安徽马鞍山、芜湖等城市的关系，与江苏南通市的关系，但其中所涉的行政协调成本，显然要大于一个省级行政区内部的协调成本。即使是同在一个省，副省级城市与不属于它管理的地级市之间，如涉及经济腹地问题，所耗费的行政协调成本也不见得低。

对于中央政府来说，全国一盘棋，行政区划的成本和收益比较需要统筹看待。《中国科学院院刊》所刊发的这篇研究报告建议四城市直辖的报告，是从推进扁平化管理，形成高效率组织体系出发的。报告设立直辖市的主张是与缩小大省管辖幅度、推进扁平化管理相提并论的。无疑，优势地区增长极的作用如能得到发挥，那么这对经济增长总体有利，是值得欢迎的。喀什设立直辖市与稳疆固边有关。无论如何，只有区域经济真正得到发展，各项事业才有扎实的基础。

省级行政区划的调整难度很大，所考虑的因素往往超越经济，政治、社会、文化等各种因素都要纳入其中。哪些城市应该升格为直辖市，争议肯定很大，不同的主张有不同的理由。只要各自给出的理由，并加以充分的论证，相信更多的共识可以形成。我更愿意将四城市升格直辖市的争论作为行政区划调整大讨论的一个契机，以促进更加适应治理体系和治理能力现代化要求的省级行政区划的形成。

问题的讨论要回归理性。这篇研究报告，涉及四城市直辖的内容很少，但之所以引起热议，无非是因为直辖市话题太吸引眼球，无非是因为这已经是得到较多关注，现实必须给出答案的问题。

行政区划的调整肯定不是一次调整就可以定终身的事，就像现在所说的地缘优势一样，技术进步之后，地缘优势也会逐渐让步于技术优势。行政性分权的思路有缺陷，经济性分权的思路同样有缺陷，仅仅炒作行政区划调整是远远不够的，关键是要充分论证，拿出更有说服力的理由来。经济总量小不能直辖，理由不一定能成立。经济总量大，直辖的障碍可能更大。看来，这个问题的难度超越了直辖市的设置，而是需要从更高层面上寻找到更切合实际的答案。

（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员）