人大预算监督：从权力制约到国家治理现代化

一、问题的提出

十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理现代化过程中，财政制度现代化对引导国家治理的制度转型至关重要。换句话说，国家治理中管住了财政权力，特别是强制征集资源、开支公款和举借债务的权力，就在很大程度上管住了国家权力。

中西方国家，对政府权力的制约都是立法部门的职责。无论是委托代理理论还是宪治分权理论，都阐明了立法机关监督政府财政行为，对防止政府滥用权力和实现权力制衡的重要性和必要性。基于国家治理现代化视角，立足中国历史传统和当下中国现实，构建中国特色的权力分工体系，是新时代更好发挥人大预算监督职能的重要基础。

二、国家治理与权力制约的历史维度

从历史维度审视，我国的国家治理与权力制约有其自身特点。根据钱穆先生在《中国历代政治得失》中的研究，我国在人类文明的轴心时代就建立了具有现代特征的国家治理机制，到了唐代，这个机制达到巅峰。其中一个主要表现，是相权和皇权的分离，尽管皇权具有崇高旳权力，但他的行政和司法权受到宰相的钳制。这一点，也被美国当代著名政治学家福山所认同。在《政治秩序起源》中，他认为中国是最早建立现代国家治理的国家。

梁漱溟在《中国文化要义》中指出，西方的三权分立并非出自一种理想规划，而是事实慢慢演化而成。没有分离对峙之社会形势，则分权制度不会凭空发生，没有以此形势为背景之政党互竞，则分权制度不能得其运用。中国封建社会中的皇帝大权虽不可分割，亦不受限制，而自古便注意到如何加强其警觉反省之一事。

与西方的阶级对立不同，我国在阶级分立的同时，社会的结构更多的是士农工商四民的职业分途，各人做各人的工，各人吃各人的饭，土地和资本皆分散而不甚集中。政治上的机会亦是开放的，科举考试能够从民间吸收新分子参加政治，“朝为田舍郎，暮登天子堂”，统治者被统治者之间得以流通。因此，中国社会很难有系统性的阶级对抗。古代中国绝对是向上流动最充分的古代社会之一。

同时，中国是唯一一个在文明发展的初期，解决了一个人类社会面对的重要问题：如何选出有能力的官员。因此，中国自古代始就是一个大一统和权力一元化国家，权力系统的内部分工制约特征明显，国家治理与权力制约表现出与西方国家的根本不同。

三、国家治理现代化视阈中的人大预算监督

在我国，人大预算监督的价值目标并不是制约或者制衡行政机关，而是为了保障公共预算的合理化，进而确保公民的基本权利得到切实保证。这个目的与行政机关的价值诉求具有内在一致性，因为作为人大的执行机构，行政机关保证公共预算的科学编制、合理使用也是其扩充合法性资源的重要途径。

考虑到党在我国政治体制中的领导地位，我们就会更加理解二者之间合作者的角色定位。党通过党组加强对人大、政府等国家机构的领导。无论人大还是政府，都必须贯彻党的路线、方针、政策，这是坚持党的统一领导的基本原则。从公共预算的角度而言，预算编制、预算执行、预算调整都是党的方针、政策的具体落实。因此，确保预算编制合理、预算执行顺利进行也就构成人大与政府合作的重要内容。在我国，人大与行政机关之间的角色定位是 “合作者”，形成合作、达成共识是我国人大预算监督的基本理念。

在上述现实背景下，构建功能性分权体系来解释人大预算监督职能更符合我国现实。对于公权力体系内的分权，党的十七大报告首次提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的十八大报告再次强调，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。”党的十九大报告进一步提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。由于任何一项事务完成的本质都是某一功能的实现。由决策、执行、监督的三事分工到决策职能、执行职能、监督职能的三职分定，再到决策责任、执行责任、监督责任的三责分置，从而形成我国权力体系内决策权力、执行权力、监督权力的三权分立（陈国权等，2020）。

具体来说，我国功能性分权体系的基本要义在于政治集权与组织分权的结合，政治集权是功能性分权体系的基本前提，组织分权是功能性分权的主要表现形式。

政治集权主要体现在党的集中统一领导、党委根本决策以及党管干部等。国家权力分工协作不分立制衡的根本就在于党的领导为国家权力整合提供了平台，所有国家权力在党的集中统一领导下开展工作。组织分权是指在党对政治权力的集中统一领导之下进行的组织内部基于有效治理的分权。从权力分工来看，党的中央政治局和全国人大实质上行使的是决策权，国务院相对于党的中央政治局和全国人大而言行使的是执行权，纪委监委、法院检察院行使的是监督权。在功能性分权内部，在不同的权力运行环节，同一权力主体可能发挥着不同的功能，或决策或执行或监督。这种多功能性是由于权力主体之间存在相对性和嵌套性的特征。

从现实运行来看，党委与人大的关系对于人大的预算监督定位具有重要的影响。上世纪90年代以来，党政分工或者党政分开成为政治改革的目标。但如何实现是一个难题。基于我国的现实，有效的方式是党通过参与政治而影响政治。由于人大的一个主要功能，是影响和监督政府的政策。因此，党的政治治理意味着党可以通过参与人大间接的行使治理权。

具体而言，党委书记兼任人大常委会主任的做法就是这种间接治理的重要体现。党委书记兼任人大常委会主任，实际上为党提供了一个合理的制度化管道来参与政府事务，从而使得党对政府有可能从直接干预转变为通过人大间接参与。只有这样，才能渐渐使党从行政事务中分离出来，变成一个名副其实的执政党。

对于人大而言，这种制度安排，一是有利于人大角色的强化。党委书记兼任人大常委会主任有两个相互强化的功能：既能强化党对人大的领导，也能强化人大本身的权力和功能。其次，这一举动有助于在党和民意代表之间建立一个较为制度化的桥梁。如果党的主要领导亲自参与人大，他们能更便捷的倾听人大代表的意见，从而在某种程度上在决策时反映人大代表的意愿。

因此，强化人大系统对政府的监督功能，让人大逐渐成为人民参与政治的间接管道成为未来政治发展的重要内容。同时，人大也可以成为执政党从直接主政转型到通过参与组织政府间接主政的途径。

在这方面，加强和完善人大的监督，既为理顺党政关系提供了可能途径，也为完善功能性分权和中国特色的民主监督找到着力点。由于预算监督是人大监督的重要内容以及公共预算在一国政治经济生活中的重要地位，加强人大的预算监督可以成为完善功能性分权的突破口。

（作者李一花为山东大学经济学院教授，经济学博士）