智库理论动态丨动态国家能力与中国经济奇迹（外三则）

新中国成立七十年来，中国从一个贫穷落后的农业国家，快速建立起一个拥有现代化工业体系的制造业大国，发展成为世界第二大经济体。

过去七十年间，中国在前三十年致力于建设工业现代化，推动经济发展，逐步改善了人民生活，但仍未摆脱贫困；在1978到2018年的四十年间，创造了年均9.4%的高速增长，人类经济史上不曾有过任何国家、任何地区以这么高的速度持续这么长时间的增长。

中国创造经济奇迹的一个关键在于始终重视国家能力建设，充分发挥国家能力在孵化有效市场进而促进经济崛起中的重要作用。中国不仅充分发挥了国家能力在经济发展中的作用，而且始终坚持动态国家能力观，适时调整和完善国家能力以匹配市场发展不同阶段的需求，有效弥补了改革开放初期市场弱小、公共基础设施和市场规则不足等缺陷，并成功应对了1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机等一系列风险挑战。国家能力成为助推中国经济增长的重要支撑。

但是，建设社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴，绝对不是轻轻松松就能实现的。发展社会主义市场经济的进程势必还会面临各类风险挑战，这些风险挑战具有长期性和复杂性。这要求支撑市场发展的国家能力也持续动态演进，适应不同市场发展阶段的需要。

寻求防范风险的先手，有效应对和化解经济风险挑战的高招，需要继续秉持动态国家能力观，因应经济发展新常态的趋势特征动态调整和提升国家能力，加快实现“三个转向”。

首先，由“模仿型学习”转向“创新型学习”，用创新型学习能力应对市场竞争。

改革开放四十年，作为后发国家，在“跟跑”阶段，中国比较容易利用发达国家的历史经验作为应对经济挑战的“指南”。但成为“并跑者”或者“领跑者”的中国可能很难再从发达国家身上觅到解救自身的“药方”。过去以“向外学”为特征的模仿型学习能力注定不能对下一阶段的市场经济发展提供有效保障，重新构建以“干中学”为特征的创新型学习能力成为不二选择。

其次，由“非税收入”转向“税收收入”，用可持续财政能力化解市场潜在风险。

未来，必须把握好公平和效率之间的关系，在做大“蛋糕”的过程中寻找切分“蛋糕”的更好办法。这就要求国家财政能力适时进行动态调整，以财政公共化匹配经济市场化，以公共财政体制匹配社会主义市场经济体制，最终实现以财政现代化匹配国家治理能力和治理体系现代化

第三，促进“非正式制度”转向“正式制度”，构建保障市场有序运行的现代化法治能力。

改革开放四十年来，中国特色社会主义法律体系已经形成，有效防范了可能出现的各种风险，有力规范了市场经济发展。但必须看到，中国法治能力总体仍较弱，以临时性、应急式、碎片化的红头文件治理为特征的非正式制度，仍然是当前规范市场经济秩序的重要手段。以非正式制度为特征的法治能力已不能适应市场经济发展的需要，也不符合国家治理能力现代化的总体要求。

首先，应分门别类地有序推进非正式制度的正式化。其次，着力建设以国家能力为逻辑的现代治理体系。最后，加快推进法治中国建设。

[本文原题“动态国家能力与中国经济奇迹”，原载《福建论坛》（人文社会科学版）2020年第5期。作者吴大磊、邓智平。]

探索一种有利于国家能力提升的治理型法治

当前占支配地位的法治观念虽说与国家治理在理念、价值和制度层面存在正相关性，但也存在一定程度的张力。法治意味着对国家的约束，而治理恰恰需要国家能力。

国家治理的精髓乃在于综合运用意识形态表达与政策实践、正式制度和非正式制度资源、抽象规范与政治决断、政府集权与行政分权、顶层设计与地方实验，以实现优良治理。治理以“善治”为导向，其核心是规则基础上的多元互动、协调与合作的过程。治理固然不同于统治，但要实现优良治理，除公民、社会等自治性因素外，还需要法治和提升国家能力。

我们探索的法治是一种有利于国家能力提升的治理型法治，这种治理型法治是嵌入国家治理的结构与脉络之中的，将分别从制度化能力和合法化能力两方面推动国家能力的增长。

十九届四中全会的决定提出治理问题，本意是要继续摆脱威权／民主、中国模式／普世价值的政体和意识形态争论，使治理问题面向“实质的历史关系”，而非“形式主义的理论”。国家治理坚持的是目标导向、绩效标准、结果推理、实践理性，并以责任伦理为其原则。这意味着国家治理并非不讲求现代法治、民主、人权等价值和理想，毋宁说，它更加讲求原则与实践、抽象规范与具体目的、政治正义与社会功利、合法性与政治经济绩效、道德认同与利益满足的平衡与结合。

当前国家治理面临的不仅仅是政治支配状态或社会基本结构的正当性问题，更是遍布政治、经济、社会、文化、生态环境等领域的复杂发展问题，国家治理体系和治理能力的现代化，最终也是为能够解决这些问题而设。这些存在于国家治理体系及治理过程当中的实践性难题，既表现为私有产权与公共利益、交易自由与生存权、一代人的正义与多代人的正义等权利和利益的矛盾，也表现为政府与市场、国家与社会、中央与地方、多数人的统治与少数人的权利尊重的结构性冲突。法治与国家能力的冲突是这些内在冲突的一种形式，法治与国家能力的调和对国家治理体系和治理能力的现代化完善而言是不可或缺的一个环节。

在这一背景下，国家治理亦应积极突破法治／人治、民主／专制、人权／国家等意识形态框定，努力将自身嵌入国家治理体系和过程当中，因为无论如何，国家治理都不可能建立在一种保守主义的法治理念之上。

嵌入国家治理过程之中的法治，并不意味着将法制（治）仅仅当作社会控制的工具，它同样注重法律的价值属性，只不过更加强调法治的基本价值与其他价值的协调，如形式合理性与实质合理性的融合，规则范式与决断论思维的协调。

提升国家能力的法治眼中也不是只有实用、功利和权宜，相反，它主张的是原则与实践、规则正义与结果正义的协调。例如，现代法治的重要原则是平等，而在跨体系社会，国家治理实践中所面临的平等危机却是多重的，这就需要将为法治所坚持的“作为公民个人而得到平等对待”的形式平等与能力平等、资源平等、福利平等、差异平等、机会的公平平等等结合起来，一起为国家治理实践提供整全性的原则图景。

总而言之，治理型法治主张，一种面向变革社会中的政治秩序的法治观念是可能的。

（本文原题“法治、治理与国家能力”，原载《法学论坛》2020年第3期。作者黄兰松。）

经济全球化与中国国家能力建构

国家能力通常指国家将自己的意志转化为现实的能力，其中财政汲取能力是最基础、最重要的国家能力。

1993年出版的《中国国家能力报告》一书中指出， 1980年代中央与地方分灶吃饭的财政的大包干体制导致了政府财务高度分散，国家财政汲取能力急剧下降，严重影响了政府履行提供公共产品等基本职能。该书既成为1994年中国实行中央地方分税制的理论基础，也是改革开放以来中国国家能力研究的起点。

二十多年来，国外学者的中国国家能力研究主要致力于从社会经济资源（如私营经济、社会组织）、组织制度资源（如贪污腐败、地方主义和政治派系）和思想意识形态资源（如市场经济、信息技术革命）等三个方面描述中国国家能力的变化并对之做出解释。现有研究的一个结构性缺陷是较少涉及影响中国国家能力建设的国际因素。

对中国而言，四十年来政治、经济和社会所获得的巨大发展是改革开放结出的硕果，而中国实行改革开放的一个重大国际背景性因素就是经济全球化。中国能够在短短四十年之内成长为世界第二大经济体，离不开对经济全球化的积极参与和推动。

本研究从贸易全球化、投资全球化和金融全球化三个维度，基于1970年至2013年的中国宏观经济数据和全球185个国家的权威宏观政治经济数据，对经济全球化对1970年代以来中国国家能力的影响做了系统论证和测试。

本研究发现，经济全球化总体上显著增强了中国的国家能力。经济全球化指数每增加一个百分点，中国的财政汲取能力增加0.4%，这个影响的力度相当大。具体到全球化的分类指标，贸易全球化每增加一个百分点，税收会增加0.3%。金融开放每增加一个百分点，中国的财政汲取能力上升0.45%。外来投资的影响是显著消极的: 投资每上升一个百分点，财政汲取水平下降约0.1%。

本研究的发现表明，中国应该大力推进经济全球化进程，进一步实现与国际经济的接轨。

[本文原题“经济全球化与中国国家能力建构（1970-2013年）”，原载《太平洋学报》2020年第5期。作者卢凌宇、胡怡。]

国家能力与土地革命：以非洲为例

现代国家的形成乃至现代世界的兴起都离不开土地问题。关于土地产权的制度安排是影响到国家发展的根本性问题。

土地改革是第二次世界大战后新生的发展中国家进行国家建设的一条重要路径。非洲是第二次世界大战后经历土地改革最多的地区，非洲48个国家1950年至今共经历了103次土地改革。为什么这些新生国家纷纷要对土地制度进行改革?

本研究认为，主要原因在于土地资源（包括矿藏）几乎是大多数非洲国家唯一能够依赖的生产资源和统治资源。由于非洲大部分国家建国过程中没有经历大规模的社会革命和阶级重组，土地依然由传统精英（如酋长）而非新生国家所控制。对非洲的新生政权而言，进行土地改革就成为巩固权力和进行国家建设的重要任务。因此，几乎所有非洲国家在获得独立之后，都宣称土地属于国家所有，都试图进行土地改革，以便获得土地控制权和分配权。

但在土地改革运动中，为什么有的国家成功了而其他国家却失败了?非洲国家独立后土地改革的主要对象是传统土地制度。解释非洲国家的传统土地变革能够帮助我们认识发展中国家的土地问题与国家建设困境。

本研究构建了一个国家制度形态的发育程度如何影响当代土地改革的因果解释框架，利用原创数据，通过大样本统计分析，对非洲独立至今的传统土地制度改革进行系统实证分析。本研究试图回答：为什么独立后有的非洲国家能改变传统土地制度，而有的国家传统土地制度却得到保留?

研究表明，非洲国家土地改革受到国家制度形态的发育程度的影响: （1）在那些国家制度形态的发育程度较强的国家，传统土地制度更可能实现变革; （2）在那些国家制度形态的发育程度较弱的国家，对传统土地制度的改革更难实现。

至于因果机制，进一步分析发现，国家历史导致独立后非洲国家的国家能力出现了差异。国家制度形态的发育程度较强的非洲国家，独立之后获得了更强的国家能力，强大的国家能力有助于新生政权制定和贯彻土地政策，从而更可能在土地改革中获得成功；反之，在国家制度形态的发育程度较弱的国家，独立后国家能力也相对较弱，政府难以获得土地改革所需的资源，对传统土地制度的改革更可能失败。

（本文原题“国家制度形态的发育程度与土地改革——对独立后非洲国家的实证分析”，原载《经济社会体制比较》2020年第3期。作者黄振乾。）