欧美城乡划分的启示：城乡划分不必与行政级别挂钩

在中国，哪里是城，哪里是乡，是由行政区划规定的。

然而，作为行政区划依据的城乡划分标准长期得不到更新，导致行政区划的规定早已不能反映真实的城镇化进程。哪里是城，哪里是乡，成了一个模糊不清的问题。

这种认识上的模糊，不会影响人们的日常生活。可一旦进入到公共政策领域，如果仍然不加区分就有可能带来政策的扭曲和失准。高速城镇化的背景下，这个问题已经越来越突出，有必要尽快引入更为合理的城乡划分标准，并允许不同部门依据政策需要适度调整。

实际上，城乡划分不必与行政级别挂钩。欧美国家开发出了一套复杂而灵活的城乡划分体系，不同部门可以依据政策特点制定相应的城乡划分标准，以致美国的“乡村”定义多达二十几种。灵活多元的城乡划分体系有利于在高速和高度城镇化条件下精准进行“政策瞄准”，值得我们深入借鉴。

现行城乡划分体制的局限

现行体制下，如果在行政区划上，一地被命名为“××乡”“××村”，则意味着这里是乡村；一地如果被命名为“××市”“××镇”则意味着这里是城市。

作为我国行政区划依据的是一套人口总量与产业特征的混合标准。当前，这套标准存在两个问题：

一是不能很好地反映城乡之别的本质。城市化的一个中心含义，就是各类资源的空间集聚，城市的本质在于人口密度高。集聚可以促进分工，分工可以提升劳动生产率，这是城市化的动力源泉。国际上通常基于“人口稠密区”（DID，Densely Inhabitant District）概念来定义城市，而我们仅仅依据人口和产业并不能反映城市的本质特征。

二是指标体系陈旧。如今，我们设立市镇沿用的还是上世纪八九十年代的标准。近二三十年城镇化快速推进，但城乡划分的指标体系长期得不到更新，行政区划调整工作又更加滞后，由此带来了城乡划分的混乱。

一些所谓的城中村、城郊村，早已融入城市；还有一些经济发达村，事实上已经成为一座独立的小城镇。可是，这些地区还在按乡村进行管理。当一个地方在居住特征和经济特征上都已经是城市形态的时候，如果还赋予其一套乡村治理体制，那么这个体制无论多么地“现代化”，都是不符合实际需要的。

最早意识到这一问题的是统计部门。他们发现完全按照行政区划进行统计已经难以反映中国真实的城镇化率，于是国家统计局1999年以行政区划为基准出台了统计上的城乡划分标准。但这也只能部分修正统计口径问题，而不能从根本上解决现行城乡划分体制存在的问题。

除了上述问题之外，我国城乡划分体制的一个重大问题是标准过于单一。现行体制下，城乡划分几乎只有行政区划这一个标准，如果行政区划得不到调整，那么其他划分方式便都缺乏合法性基础。

欧美的城乡划分体系

笔者尝试通过三个问题，来讲清楚欧美城乡划分体系的精髓。

第一个问题：多大规模的居民点，可以被界定为城市？

国际上，通常以聚居规模和人口密度作为城乡划分的基准。在美国，通常把人口规模50000人以上的地区称作城市化地区（Urbanized Areas），而把人口规模介于2500-50000人的地区称作城市群地区（Urban Clusters）。人口少于2500的居民点，任何时候都被认为是乡村；人口多于50000的居民点，在任何时候都被界定为城市。而人口规模介于2500-50000的居民点，则要综合其他参数进行评判，有时可能被划为城市，有时又可能被划为乡村。

来源：美国农业部经济研究局

除人口规模外，最重要的参数就是人口密度。根据美国人口普查局定义，确定为城市地区的一个关键条件是中心地带的人口密度达到1000人/平方英里以上，且包括毗邻中心的腹地在内的区域总人口密度达到500人/平方英里以上。其他国家与美国做法类似，只是在具体指标上有一些差异。比如，英国由于人口密度较高，通常人口规模10000以上的地区才有可能别划分为城市。

第二个问题：皮奥里亚市究竟有多大？

随着经济社会发展和人口布局的演化，传统上划分城乡的单一标准，已经难以适应日趋复杂的公共政策需求，于是，人们逐步开发出了多元化、多层次的城乡分类方案作为补充。美国人口普查局、联邦预算管理办公室、农业部经济研究局等机构依据行政区划、土地利用和经济联系（经常可以理解为“通勤区域”）制定了多套标准。

皮奥里亚是美国伊利诺伊州的一座城市。有意思的是，按照不同的标准，这座城市的边界和人口可以有多种可能。如果按照行政区划标准，这座城市有11万人；如果按照土地利用标准，这座城市有24万人；而如果把“通勤区域”视作一个完整单元，这座城市则可以有36万人。

来源：美国农业部经济研究局

2004年以来，英国也开发出了一套基于住宅聚落形态的城乡划分系统。这套系统在依据人口规模和密度划分城乡的基础上，再结合邮递信箱的数量，进一步将乡村地区分为小市镇、集村型村落、分散居民点，如果再结合产业结构、经济特征和土地利用状况，则可为公共行政与公共政策提供更准确的基础信息。

第三个问题，不同的城乡划分标准如何使用？

城乡本身是一个复杂的连续体，任何一种划分方法都只是对这一实体的抽象反映，但并不代表城乡连续体的实态。在具体运用上，欧美国家会根据政策类型和工作目标，灵活选用最符合特定活动需求的城乡定义。

比如，如果要分析乡村地区公共财政和税收的变动最好采用行政区划，因为税收和公共服务往往遵循这一边界；如果跟踪城市化及其对农田价格的影响，最好是基于土地利用开展城乡划分；而在制定区域性的交通规划时，选用基于通勤等经济关系的分类就更合适一些。

中国如何借鉴欧美经验

从人的聚集这一城市化的本质特征来看，基于人口规模和密度界定城乡，比我国目前施行的行政区划标准更为合理。只不过，具体指标要符合中国实际。比如，可以考虑将人口规模在40000以上，核心区人口密度在5000人/平方公里以上的独立居民点界定为城镇。当然，具体标准可以再作讨论。

以这一基准为参考，民政、税务、自然资源、农业农村等部门，都可以根据自己的政策目标制定特定的城乡划分标准，科学研究机构亦可以根据需要来开发属于自己的城乡划分体系。

在一些国家，居民可以根据投票决定将自己居住的社区注册为城市还是村庄，这与其官员的“级别”无关，也不影响其他机构对这一居民点城乡属性的判断。比如，日本有很小的居民点叫作“市”，美国有些2500人以下的小镇选择注册为城市法人，但在科学的城乡划分中这些地区都仍然被界定为乡村。

也就是说，城乡划分标准没有必要与一座城市的等级挂钩。即便未来我国各个部门自行制定城乡划分标准，这也只是与各自的政策投放有关，而与某个地方的“行政层级”“官员级别”等没有直接联系。

（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员）