如何利用产业政策“破冰”制造业发展困局

“十三五”规划纲要提出，实施产业政策要准等五大政策支柱。党的十九大报告提出着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。习近平总书记在民营企业家座谈会上提出，要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中指出，应推动产业政策向普惠化和功能性转型。以上重要论断均明确了未来一段时期产业政策在市场经济条件下的定位。（注：本文所指产业政策为广义的产业政策。）

与此同时，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，尤其是制造业正处于转换增长动力、爬坡过坎、产业链价值链重塑的关键时期。当下及未来一段时间，更好地更科学地发挥产业政策作用，在一定条件下实现产业政策成功转型，既是推动制造业高质量发展的必然要求，也是构建现代化经济体系的重要举措。

一、更好发挥产业政策作用的出发点

从国际形势来看，一是在推进工业化发展的进程中，欧美等主要国家都相继制定和实施了不同形式的产业政策，成为推动本国经济发展的重要手段。二是全球产业链价值链面临新一轮重塑，主要国家纷纷围绕制造业出台国家战略，试图抢占产业竞争制高点，虽没冠以产业政策之名，但也都在行产业政策之实。

从国内来环境来看，一是我国经济发展转向高质量发展阶段，供需结构发生了深刻变化，迫切需要加快产业政策转型，优化产业政策的作用领域及作用方式，适应新发展理念。二是新一代信息技术与制造业加速融合，行业间界限日益模糊，新业态、新技术、新模式层出不穷，更加需要强化各类产业政策之间的协同性，提高产业政策效力的精准性。

二、更好发挥产业政策作用的切入点

（一）强化产业结构政策，推动制造业质量变革。

优化产业结构政策就是通过产业间资源的合理配置，结合产业变革和技术革命的动态变化，推动产业结构的调整。

一是优化产业结构政策引导作用，调整优化产业结构，大力发展先进制造业，破除低端无效产能，加大对重点行业淘汰落后产能力度，为产业链迈向中高端腾出充分的市场发展空间。

二是优化产业结构政策的手段和工具，重点利用综合标准依法依规倒逼落后产能，防范部分传统产业重复建设及新兴产业盲目扩张，促进经济可持续发展。

（二）强化产业技术政策，推动制造业动力变革。

创新是引领发展的第一动力。产业技术政策的作用重点就是激励创新，以此来改造传统产业，培育战略性新兴产业，实现新旧动能转换，推动制造业发展动力变革。

一是优化产业技术政策引导方向，加强对新一代信息技术、新型基础设施、数字经济方向的支持，进一步引导制造业向智能化、高端化、绿色化方向发展。

二是优化产业技术政策的供给与作用方式，重点是围绕产业链部署创新链，围绕创新链配套政策链，最终实现产业链供应链的稳定性和竞争力。

三是优化产业技术政策作用工具，加强对前沿基础研究、关键共性技术、应用创新研究等方面政策支持，重点通过税收减免等政策鼓励企业加大研发，以此实现产业政策普惠化和功能性的转变。

（三）强化产业组织政策，推动制造业效率变革。

产业组织是指同一产业内部各企业间在进行经济活动时所形成的相互联系及其组合形式。强化产业组织政策就是要实现行业内部组织合理化，有效协调竞争与规模经济的关系，建立公平竞争的市场环境和秩序。

一是优化产业组织政策的政策工具，积极推动企业兼并重组，提高行业集中度，盘活竞争活力和动力。

二是持续推进公平竞争审查和反垄断审查，持续优化公平竞争市场环境。

三是优化产业组织政策的作用方式，提高行业内资源配置效率，逐步由对企业等特定主体的支持转向加强对关键共性技术、公共服务平台、配套设施的支持。

三、更好发挥产业政策作用的着力点

（一）逐步建立以功能性产业政策为主，选择性产业政策为辅的产业政策框架体系，不断强化竞争政策的基础性地位。在产业政策工具的选择上，逐步由货币化的奖励政策转为非货币化的调节政策，通过市场化、法制化等方式，将激励机制和约束机制相结合。

（二）统筹制造业产业链布局，由对行业特定产业链环节支持转为全产业链的政策支持，注重产业政策工具对行业上下游和产业整体链条的影响。同时，要进一步强化企业技术创新主体地位，尤其是要加强对先进制造业领域基础研究及应用研究投入，构建产学研深度融合的技术创新政策体系。

（三）建立健全产业政策评估机制，加强对产业政策执行过程及实施效果进行第三方评估，实行动态调整，对评估效果不好的政策建立适时退出机制，进一步提高产业政策制定的精准性和针对性。

（作者尹训飞为工信部中国电子信息产业发展研究院研究室副主任）