固废产业观察｜报废车新规如何促汽车消费与行业绿色发展

青岛交运报废汽车回收公司内，工人们正在拆卸汽车上的各种零件。人民视觉  资料图

商务部、发展改革委、工业和信息化部等七部门联合发布的《报废机动车回收管理办法实施细则》（商务部2020年第2号令，以下简称《细则》）已于9月1日起正式实施。

《细则》从资质认定和管理、回收拆解行为规范、回收利用行为规范、监督管理及法律责任等方面，对报废机动车回收管理作出了明确、细致性的规定。《细则》是2019年6月1日起施行的《报废机动车回收管理办法》（国务院715号令，以下简称《办法》）的配套法规，为报废车回收利用行业规范化发展提供了可操作性准绳，被业界形象的比喻为行业管理的“毛细血管”。

加强报废机动车回收利用，一方面可以激励消费者“交旧换新”，拉动国内汽车市场消费；另一方面可以进一步促进废旧零部件再制造、再生资源回收利用，大力推动循环经济发展，培育绿色发展新动能。当前，从国际国内发展格局看，疫情引发全球产业链重构，上下游产业链中断、企业停工停产，对全球产业生态链和中国制造业带来巨大冲击。

在国内国际双循环相互促进的新发展格局下，中国必须壮大以新能源、绿色制造、节能环保等新兴产业为代表的新动能，推动绿色高质量发展。为此，加快推动报废机动车全产业链绿色发展，加强生态环境保护、维护生态平衡和公共卫生环境安全，对于助推中国经济行稳致远、构建新发展格局具有重大意义。 

中国报废机动车回收利用经历的三个发展阶段

中国报废机动车回收利用经历了21世纪初的“起步发展”阶段、“十一五”“十二五”时期的“实践探索”阶段、近几年的“转型提升”阶段，在推动汽车更新换代、促进汽车产业调整结构、转变发展方式、建设生态文明、促进可持续发展中发挥了重要作用。回顾中国报废机动车回收利用及拆解历程，大致可概况为三个阶段：

第一个阶段，起步发展。2001年，国务院发布《报废汽车回收管理办法》（国务院2001年第307号令），也就是行业俗称的“307号令”。可以说，307号令的出台对于规范当时报废车拆解行业秩序、防止“拼装车”上路，起到了至关重要的作用。在谈及307号令出台背景时，有业内人士曾表示，当时国家“拼装车”盛行，非法拆解、组装拼装车现象非常普遍，对经济社会发展特别是人民群众的生命安全造成极大威胁。业界甚至将当时的“拼装车”市场戏称为“中国二汽”。基于此，国家紧急出台307号令，为规范报废汽车回收管理奠定了重要的法律基础。

第二个阶段，实践探索。“十一五”“十二五”期间，随着中国经济快速发展，汽车工业不断发展壮大，车辆更迭周期加快，老旧汽车淘汰率逐步提升。报废汽车回收管理行业形势也随之发生较大变化，2001年出台的307号令在严防严打“拼装车”上路、保护人民生命财产安全方面发挥了积极作用，但体制机制不健全、报废车辆计价不合理、拆解利用方式不合时宜等问题也日趋显现出来。行业内关切的最大痛点聚焦在“五大总成”和收购价格上：307号令规定，拆解的“五大总成”（发动机、方向机、变速器、前后桥、车架）必须作为废金属，交售给钢铁企业作为冶炼原料；同时，报废汽车的收购价格，按照金属含量折算，参照废旧金属市场价格计价。由此造成国内正规企业报废车回收率非常低，很多报废车游离于法律法规管理之外，流入农村经济欠发达地区，非法拆解拼装对于生态环境和交通安全产生威胁。为此，体制机制瓶颈亟待突破，管理制度亟待完善。

第三个阶段，转型提升。近年来，特别是2019年以来，中国报废机动车回收利用法规政策步入快车道。随着《报废机动车回收管理办法》（国务院715号令）自2019年6月1日起施行，标志着已实施近20年的307号令正式退出历史舞台，在报废汽车回收行业内具有里程碑式的意义。同时，2020年9月1日起施行的《细则》则为加快行业跨越式发展注入一剂强心剂，报废机动车回收利用行业加速转型升级。

如何解读报废机动车新规

新《办法》进一步落实国家绿色发展理念和大力推动循环经济发展要求，全面贯彻国务院“放管服”改革精神，在处理好政府和市场的关系的同时，取消不必要的行政许可，同时加强事中事后监管。具体来看，主要表现在以下几个方面：

在体现“放管服”改革上，新《办法》有力诠释了“放管服”精神，不搞简单的总量控制，而是吸纳更多优秀企业进入行业，充分实现公平、公正、公开的市场化竞争，带来新资本、新技术、新思想，为行业注入新动能，增添新活力，展现新气象。

在企业资质数量管控上，新《办法》摒弃了过去“总量控制”的管理方式，过去部分地区严控数量，优质企业进不来，落后企业出不去，不利于行业健康发展；另一方面，部分地区审批过松，良莠不齐，导致“劣币驱逐良币”。

在行业管理模式改革上，通过加强事中事后监管，建立“双随机、一公开”制度，“线上申请、线下审批”，企业资质证明由“一照双证”改为“一照一证”，由“先证后照”改为“先照后证”。

在“五大总成”创新上，新《办法》最大的亮点在于允许“五大总成”再制造，将“五大总成”强行交给钢铁企业回炉冶炼这一禁锢解除，可以推动大量高附加值零部件走向“新岗位”，重获新生，提高产品及重要零部件的附加值。

在实现多方共赢机制上，通过摒弃废车收购价格参照废旧金属市场价格计价方式，允许“五大总成”再制造，有效促进上下游良性衔接，提升报废残值和交车积极性，实现消费者、拆解企业、再制造企业三方共赢。

在严守环境保护底线上，新《办法》紧扣环境保护和资源循环利用管理重点，聚焦人民群众关心关切的环境保护问题，对于违反环保规定的行为，可吊销企业资质证书，对企业形成强有力的约束。

《细则》一方面对于企业如何获取资质、回收拆解有啥要求、回收利用有何规定、地方管理部门如何监管等，作出了明确规定；另一方面，聚焦当前快速发展的新能源汽车产业，对于新能源车动力蓄电池回收利用明确了管理路径。 

消费者爱车报废何去何从

对于普通消费者来说，陪伴了一家人多年的爱车想更换，到底该如何处置呢，到二手市场交易？交给报废车企回收？回收报废流程如何？

从交投意愿来看，对于很多消费者，若非达到国家强制报废标准，多数人会选择将爱车作为二手车卖掉，因为价格才是“硬道理”。从事二手车经验的专业人士曾表示，汽车报废顶多卖到一两千元，即便在新规下允许“五大总成”再制造，报废车价格不按废金属计价由市场协商，但相比二手车来说行情相差仍较大。作为二手车就不一样了，多数情况下，车况再破也能卖到一万元以上。很长时间以来，报废汽车回收企业和车主面临“两难”：一是车主按“废铁”价格卖给正规回收企业价格太低，导致车主将车报废的积极性受挫；二是报废汽车回收企业因价格太低收车难，车辆报废率低。

根据公安部统计数据，截至今年上半年，中国机动车保有量达3.6亿辆，其中汽车达到了2.7亿辆，与这个数字相对应的是每年需要报废车辆近千万。而去年全国汽车回收数量仅为195.1万辆，回收率仅为0.75％，远低于欧美国家3%-5％的报废汽车回收率。

从管理规定来看，按照《机动车强制报废标准规定》（商务部2012年第12号令），国家对小、微型非营运载客汽车、大型非营运轿车、轮式专用机械车无使用年限限制。其中，第四条第（四）款规定，在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内未取得机动车检验合格标志的，其所有人应当将机动车交售给报废机动车回收拆解企业。

也就是说，属于非营运车辆的消费者家庭爱车，只有在连续3个检验周期车检不合格情况下才会强制报废，按国家规定将爱车交售给具有资质的报废机动车回收拆解企业，由报废机动车回收拆解企业按规定进行登记、拆解、销毁等处理，并将报废机动车登记证书、号牌、行驶证交公安机关交通管理部门注销。由此也就不难理解，面对中国市场规模和潜力如此巨大的报废机动车行业，为什么实际报废率却不高，究其原因，车主报废意愿不高是其中的关键因素。 

如何推动报废机动车行业绿色发展

新冠疫情的严重冲击进一步强化了中国坚定信念加强生态环境治理推进绿色发展的战略定力，包括加强生态环保领域新基建，补足固体废物、医疗废物处置、垃圾分类等基础设施短板，大力推进报废机动车回收利用、发展新能源产业，推动绿色低碳循环发展，彻底摆脱中国在全球产业链中“世界工厂”地位，让汽车零部件再制造、绿色制造产业成为中国推动经济高质量发展的新动能、新引擎。

从发展态势看，近年来，中国机动车回收数量呈现逐年增长趋势。据商务部统计，2019年全国机动车回收数量为229.5万辆，同比增长15.3%，其中汽车195.1万辆，同比增长16.8%。市场规模如此巨大的机动车行业，在报废车行业新规的助推下，特别是新规突破了“五大总成”强制回炉冶炼和报废车价格“论斤卖”两大瓶颈，未来报废机动车回收利用行业绿色发展值得期待。

从管理创新看，新《办法》实现了“三放开、一收紧”，“三放开”，即：一是放开“五大总成”，允许再制造；二是放开企业资质总量控制，吸引优质企业进入，实现充分的市场化竞争；三是放开收购价格约束，不再严格规定报废车价格按废金属交易，而是交由市场主体协商，有望实现“一车一价”的精准回收新模式，机动车报废价格将更加合理；“一收紧”，即：收紧安全环保要求，坚持底线红线不突破。

从市场竞争看，新规出台前，国内具有报废企业回收拆解资质的企业始终徘徊在600-700家，多数企业总体规模偏小、回收拆解技术水平不高，无法应对未来不断扩大的市场需求。原有准入和退出机制不完善，很多拥有资质的企业将资质证书租借给其他企业，坐收佣金，导致行业不公平竞争；新规的出台，明确规定回收拆解企业不得出租、出借《资质认定书》，而且回收拆解企业分支机构不得拆解报废机动车。新规对资质认定采取了“有进有出”管理模式，优胜劣汰机制可以进一步促进行业健康发展。

从企业发展看，某报废汽车拆解企业负责人曾表示，报废机动车拆解意义重大，关系到汽车尽早更新换代、减少环境污染、促进汽车消费等。新规的实施将促进拆解企业内部改革，最终报废车企业会“淘汰一批”“促进一批”，行业良性发展值得期待。

虽然新规受到业界普遍叫好，但未来行业绿色发展之路任重道远，包括增加具备再制造条件企业数量、完善再制造零部件质量认证体系、提高新能源动力电池回收利用装备水平等方面仍有待加强。期待在国家大力推动循环经济发展、培育绿色发展新动能的政策推动下，报废机动车回收利用行业在推动中国绿色高质量发展、助力新发展格局方面做出积极贡献。

（作者矫旭东系中国环境科学研究院环境学博士。作为主要执笔人，参与起草《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》等国务院重大政策文件。）