加快完善社会主义市场经济体制系列解读⑤ | 产权保护制度是新时代完善社会主义市场经济的基石

原创 高妍蕊 中国发展观察

文/本刊记者 高妍蕊

英国著名经济学家亚当· 斯密曾说，产权是市场交易的基础条件。日前，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称“意见”）发布并提出全面完善产权制度的相关意见，包括国有资产产权管理、全面依法平等保护民营经济产权、深化农村集体产权制度改革、土地承包“三权分置”制度、知识产权保护等。

随着社会主义市场经济的不断发展，人工智能、大数据、移动互联网等新技术、新业态层出不穷，建立和完善新时代下的现代产权制度势在必行。对此， 《中国发展观察》杂志邀请相关专家进行了深入解读和探讨。

农村集体产权保护要不断深化农村土地改革

土地产权一直是关系国计民生的热点话题。尤其农村集体土地产权成为老百姓重点关切的问题，我国也一直在不断推进和深化这方面的改革。农村集体产权改革走过了哪些历程？出台了哪些相关政策和安排？农村集体产权确权和保护还面临哪些问题？

2019年11月，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。该《意见》强调， 加强各种所有制经济产权保护,完善农村集体产权确权和保护制度，深化农村土地制度改革。

“推进农村集体产权制度改革是现阶段我国深化农村改革的一项重要任务，既有时代性和紧迫性，也有复杂性和长期性。”国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员秦中春说。

国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室主任、研究员赵俊超表示，产权安排是农村土地制度的核心问题。40年前,通过“两权分离”的家庭联产承包责任制改革，我国农业经营效率得以持续提高。日前,中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出完善农村承包地“三权分置”制度，开展农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”探索。可以看到,农村土地产权安排在不断完善,这将进一步激发农村土地资源活力，在促进经济增长的同时给广大农民带来切实利益。

秦中春介绍,现阶段推进改革的核心思想是：坚持和完善基本经济制度，在新的时代条件下，在抓好农村集体土地确权登记颁证和建立健全集体公益设施资产统一运行管护的基础上，推进集体经营性资产确权登记到户和股份合作制改革，对农村集体经济组织、农民个人和有关社会力量在农村集体经营性资产上所享有的财产权利和合法利益进行深入界定和提供保护。

回顾改革一路走来的历程,特定的产权安排总是对应于特定的历史趋势， 立足于满足特定的政策需求。在赵俊超看来,改革开放之初，我国农业经营面临的主要问题是“管得太多、统得太死”，对应的产权安排调整措施是土地所有权和承包经营权分离，以调动农民积极性、能动性。此后几十年，尤其是中国特色社会主义进入新时代以来，我国农村土地经营中又出现了新的趋势性变化，同时要求土地产权安排作出新的调整。

一是土地经营方式发生深刻变化。改革开放初期，农民仍然被束缚在土地上，“家家包地、户户种田”为其基本面貌。现在这一情况已发生变化，随着大量农村劳动力进城务工，部分农户包地而不种地，将土地出租给专业农户经营。截至2019年，我国农村承包土地流转率已接近40%，加上土地托管、土地入股等方式， 相当一部分农民已脱离传统意义上的土地经营。

二是土地承担功能发生深刻变化。改革开放初期，土地主要承担农民生计保障功能，农民收入近半数来自于种植业。现在这一情况已发生变化，农民的生计门路越来越宽，截至2019年，农民收入结构中种植业占比已下降至17.1%。农民工平均月工资已达3962元，而一亩耕地一年的租金平均不到1000元，相比较之下， 土地对农民生计保障功能越来越弱化。

三是土地权利内涵发生深刻变化。改革开放初期，土地权利的内涵相对简单，主要是保障农民经营土地和获取收益的权利。现在这一情况已发生变化，随着土地经营方式的多样化,土地权利主体不仅包括所有包地农户,而且扩展到土地实际经营者,不仅要保护农户作为集体经济组织成员的权利，也要保障土地经营者按约从事农业生产和获取收益的权利，土地权利的内涵大大扩展。

相比改革开放初期，农村土地经济已经发生了深刻变化。顺应趋势性变化，我国推出了“三权分置”制度。赵俊超介绍,“三权分置”是指在坚持农村土地集体所有制的前提下，促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置。落实所有权，就是明确和强化集体对土地最终处分的权利，主要体现在发包、调整、征收等环节和情形。稳定承包权，就是充分保护农户对土地的占有和收益的权利，使土地始终可以为农户生活提供一份保障。放活经营权,就是通过契约加快土地流转，提高资源利用效率，保障新型经营主体合法权益，形成稳定经营预期,增强农业投资的长期性。“三权分置”的农村承包地产权安排具有权责明确、张弛有度的特点，将为巩固和完善农村基本经营制度、提高土地经营效率发挥重要促进作用。“三权分置”直接从产权这一核心入手，是推进农村土地制度改革的战略性、方向性政策，成为我国完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。

在不断推进改革的同时,面临的挑战也十分严峻。中国国际经济交流中心经济研究部副部长、研究员刘向东提出，农村土地集体确权和保护仍旧面临缺少到期后如何续订和继承的问题,如历史遗留的存量小产权房等问题尚未妥善解决,农民利益时常被村集体侵犯,而且农村集体土地入市尚未做到同地同权同价。农村集体产权改革由来已久,而自党的十八届三中全会后，我国对农民集体产权的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等改革任务开始择地先行先试，并在试点改革的基础上初步推广到全国。

另外，赵俊超表示，在完善农村承包地“三权分置”制度的同时，我国也在积极探索“三权分置”的农村宅基地改革办法。由于宅基地与承包地属性的不同，两个“三权分置”在具体内容、成熟程度和推进方式上存在差异，但二者均为适应城镇化加速和人地分离趋势、提高土地资源利用效率的战略举措。在思路上，同样都是利用土地所有权和使用权分离的弹性空间，通过产权细分、界定和保护，构建起更为合理、更具张力的产权结构。

与此同时，浙江省公共政策研究院研究员夏学民提出，随着我国城市化进程进一步加深，大量农村人口将转移至城镇；而随着我国人口不断老龄化，人们到农村养老的呼声也日渐高涨。国民住宅财产权在农村和城镇相互交换的需求十分迫切，如何在农村宅基地和国有土地住宅之间建立可交易关系，也成为一个十分困难但又不得不解决的法律问题。

对此，夏学民建议，国家应尽快从立法层面允许农村闲置住宅的使用权有偿出让给非村集体成员。这意味着，外村人或城里人可到本村购买20年的宅基地使用权，象征性地撕开了城里人到农村“买地建房”的口子。这将为农村带来大量资金，也为濒临沉寂的“空心村”带来新生机新活力。从某种意义上来讲，这种城市反哺农村的做法有利于城乡统筹发展，有利于提高农村土地产出效益，有利于全体国民财产性公平。

民营产权保护要统一市场建设，鼓励创新立法、特色立法

“有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。”《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确指出保护市场经济主体财产权的重要性。只有私有财产得到了切实有效的法律保障，才能焕发劳动者创造财富的动力和信心。

随着市场经济的发展，私有财产的保护问题引起高度重视,尤其是民营企业产权的保护问题比较突出。国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员袁东明提出，十八大以来，虽然随着中央和地方各级政府积极转变政府职能、优化营商环境，民营企业对政府办事效率、市场准入、税费负担等的满意度不断提高,但民营企业合法权益保护的问题仍未有效解决。当前，我国对民营企业合法权益保护的法律规定，散见于部分规范性文件，不成体系，有的地方在立法立规时一笔带过，甚至鲜有提及。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员王青同样表示，“我国目前对于私有财产的保护在法律层面已有明确规定,但在具体制度和落实措施方面还有一定空间,侵犯私有财产权的情况依然存在。同时,在具体落实过程中还受到一些地方保护主义的影响,地方政府政策不透明、不连续、不稳定，‘新官不理旧账’、地方政府欠款等政府失信行为依然时有发生……”

对于上述问题,王青认为,产权制度在要素市场改革中应起到基础性作用，切实做到对私有产权和国有资产的同等保护,避免让私有产权成为“软柿子”，明确保护产权所有人对其财产及相关权益享有所有权、支配权、收益权等等。另外,落实产权保护,也要着力构建统一开放、竞争有序的现代市场体系,消除行政垄断和地方保护，继续深化和优化要素市场的改革。尤其政府在市场经济活动中应做好中立、权威的第三方。明确政府和市场的边界，处理好政府与市场的关系，全面建立行政权力制约和监督机制,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实行政府权责清单制度,完善信息公开，使政府不能违背其角色和职能定位。

袁东明进一步提出五点建议：一是将涉及民营企业法律权益保护方面的立法权限适当向地方扩展、下放，并鼓励有立法权限的地方，因地制宜、因时制宜特色立法。此外，对民营企业参与度较高的创新性领域，如人工智能、大数据应用、云计算、互联网金融等等，这些领域侵权行为高发、易产生纠纷，必须加快创新立法及重点领域立法步伐,减少立法空白，使民营企业合法权益保护有法可依。二是完善立法程序，坚持“立、改、废”并举。对于涉及民营企业合法经营产权等重大问题，在立项、起草、审议、表决、通过、公布等各个环节，吸纳专家学者、实务界、民营企业家参与，广泛听取、征求各方意见,尤其是民营企业（家）的意见，解决民营企业（家）最关心、最直接、最现实的利益问题。三是对过时的、阻碍民营企业发展的法律、法规及相关司法解释及时进行清理和修改，整合零碎的、分散的涉及民营企业的法律、法规，避免法律之间因相互矛盾、冲突而无法落地。四是各级政府和部门全面推行权力清单、责任清单、负面清单的“三张清单”制度，做到权责法定，权责公示，法无授权不可为,法定职责必须为，法定职权职责依法为。五是加强执法人员能力建设和素质提升，全面推行行政执法过程全记录、重大执法决定法制审核制度。同时，创新执法监管方式，充分运用现代信息技术手段和信用手段，提升执法监管的效率和准确性。

刘向东强调，完善对私有财产权的保护尤其是民营企业的私有财产权的法律保护，特别是对私有财产征用、没收、处罚等需要进一步明确标准。加强民营企业产权保护也不能仅仅停留在政策文件中，还要在监督执法环节下功夫，同时切实强化竞争性政策落地，保证民营企业参与竞争的公平性，通过立法保障界定民企私产不可侵犯，对民告官行为提供法律支持，提高民企产权的安全性。

知识产权保护重点从前端着手

随着人类已进入信息时代和知识经济时代,越来越多的人已经或正在享受到知识和技术带来的经济效益,与此同时,由此衍生出的知识产权保护问题层出不穷。由于当前知识产权保护不到位，侵权成本过低，侵权行为普遍存在，严重挫伤了社会创新的动力和活力。因此，对知识产权（又称“智慧财产权”）的法律保护与有形财产权保护同等重要。

北京大学知识产权学院教授孙远钊介绍,知识产权原本只是个学理上所创设的一个“一揽子”集合名称，其中包括了著作权、商标权、专利权、商业秘密、集成电路布图保护、植物新品种保护以及反不正当竞争和相关的反垄断问题等。虽然源自物权，除了商业秘密，在本质上知识产权是排他权或禁止权，与传统的物权兼具“ 用益” 与“ 排他”两种属性不完全相同。

他举例解释说，“想象一个由十层包覆所组成的一个‘洋葱’（指代一个技术或是作品），每层的创作人（或权利人）都不一样，那么其中第五层的权利人是不是因为拥有那一层的权利就可以随意去使用那整个洋葱了呢？答案显然是否定的。只要权利还没有过期，他如果要用这个洋葱的话还得经过其他各层权利人的同意许可才行。同样的，其他各层的所有人（权利人）如果要使用的话也必须得先经过这第五层的权利人同意许可才行，否则就都构成了侵权行为。这就是排他权的意思。”

在孙远钊看来，每个技术创新、每部作品都只不过是“站在巨人肩膀上的一个侏儒”而已。不难发现其实那个“巨人”也是由之前所有的“侏儒们”推叠起来所组成的，也唯有如此才能成就今天我们举目所见的各种科技与文化发展。而维系这套体系的是一个非常简单，也是天经地义的价值观：知识产权是对于创新、创作的有限激励（因为有保护期限），以公示公知为基础（商业秘密除外），鼓励所有人来使用并在这个基础上精益求精，不断改良，也可以避免闭门造车，浪费资源和时间。这意味着他人可以继续研发开创同他竞争或者合作，也可让消费者和整个社会因而获益。一旦保护期间到了，原来受到保护的发明创作就自动贡献给了整个社会，任何人从此都可以随意自由使用。这也是整个知识产权制度的基本精神：在当事人的私权和社会的公益之间求取一个微妙、细致的动态平衡。

夏学民认为,知识产权的保护是与创新密不可分的，其中的专利权和技术秘密、著作权、商标权已在《专利法》《著作权法》《商标法》加以保护。特别说明的是，技术秘密主要是凭借经验和技能产生的，在工业化生产中适用的产品配方、工艺流程、操作秘诀、实验数据等技术情报，因其不公开而无法得到专利保护。

但不容否认，长期以来我国对知识产权的保护仍然存在着诸多困难和问题。尤其是进入互联网时代，在电子商务高度发达的今天，未经知识产权权利人许可，擅自使用他人知识产权的现象更是比比皆是。例如，知识产权意识淡漠，抄袭现象普遍，侵权成本太低，维权成本过高，保护知识产权的法律法规体系存在漏洞、举证责任难、诉讼周期长等。

孙远钊分析表示，当前知识产权保护所面临到的挑战就是失衡与如何再平衡的问题。虽然相关部门都已分别展开了各种举措来对应，但这些终究都是在后端的诉讼方面，更需要关注的则是前端的全民意识、教育自觉与有效运营管理的问题。

因此，治本之道必须从前端着手。孙远钊认为，这个问题犹如治水，不能只靠一味的防堵，还需要精巧的疏导。这就需要透过教育、技术、管理、立法与执法等不同的层面来同时入手，环环相扣，相互配套。

在教育工作方面，首先要从“未来的潜在侵权者”，也就是现在的中小学生做起，同时也希望能影响到他们的家长。在做法上要以人性化的管理和教育来“恩威并施”，从基本观念上去塑造他们对知识产权的认知、自觉和尊重，建立“使用者付费” 的基本态度并彻底改变贪小便宜的心理。

在管理工作方面,要改革现有的种种机制（ 例如著作权集体管理组织）或是厂家的运营模式，简化相关的许可与付费机制，让权利许可与付费能尽量在不经意的情况下就能够完成，如同订阅报纸杂志一样。

在执法方面，最重要的是要让相关的司法程序能够尽量“迅速、确实”，即能够速审速决并且前后一致，具有高度的可预测性。这就会让社会各界有可以明确的预期，什么样的争议如果进到法院争讼大致需要多长的时间并且会得到何种结果。由于可预测性高，也可以让为数不少的争议提前以和解收场。

夏学民补充建议说，“建立国家创新委员会，开设‘创新银行’，为每一位国民建立‘创新账户’，从小抓起，凡是积极参加发明创造、创意文化设计、技术革新改造等创造性活动的，以定性或定量化的计量方式将这些创造性活动和成果转化为‘创新币’，存入创新账户。比如一个国民申请一项专利并获得授权，甚至通过转让，转化为看得见摸得着的产品和服务。就应该在创新银行里为他存入一定数量的‘创新币’。这个创新账户与普通银行账户和个人信用进行关联，把个人的创新成果有效转化成国民的‘真金白银’和信用资源，让知识产权掷地有声。”

文章来源：《中国发展观察》2020年第15-16期合刊

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原标题：《加快完善社会主义市场经济体制系列解读⑤ | 产权保护制度是新时代完善社会主义市场经济的基石》

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