山西饭店坍塌事故背后：农村自建房存在监管漏洞

8月29日，山西临汾襄汾县发生了一起农村饭店坍塌事故，事故发生时一场寿宴正要举办，经过近20个小时的现场搜救，事故最终造成29人遇难，28人受伤。

该饭店为农村自建房，经过多次改建。事故发生后，国务院安全生产委员会进行挂牌督办，8月30日，山西省人民政府成立襄汾县“8·29”饭店坍塌重大事故调查组，对事故展开调查。山西省应急管理厅派出的事故调查组也于8月31日进驻襄汾。襄汾县住房保障和城乡建设管理局也向媒体表示，正在调查涉事饭店是否是违建。

事故背后，透露出农村自建房屋安全监管该如何保证的问题。尤其农村自建房屋用作经营性、聚集性场所可能存在的安全隐患，都成为大家更关注的问题。

9月2日，记者联系了山西省住房和城乡建设厅村镇建设处，工作人员称，目前对农村自建房，乡镇政府会组织农业和自然资源部门，按照此前农业农村部和自然资源部出台文件，对房屋宅基地适用范围进行查验。但山西省还没有对农村自建房安全监管的地方性条例。

据悉，山西省政府已决定从即日起至11月底在全省范围内开展城乡领域安全隐患专项排查整治。

坍塌现场已清理完毕。

饭店何以倒塌？

专家：房屋建成后再次改造肯定会对建筑安全造成影响

在网上流传的视频中，过寿的老人哭诉，“一二十年的饭店，怎么就塌了呢？”。工商资料显示聚仙饭店在2003年就已经成立。记者了解到，发生事故的聚仙饭店为1982年左右村民自建房，并分几次建设。房屋建筑面积为两层400平米，坍塌的院子部分约100平方米，为砖混结构。“宴会厅”以前为一层，后来马路抬高，成了地下室。

参与事故现场救援的天龙救援队负责人郑建勇表示，宴会厅上方是用预制板修建的，又加了一层水泥，中间的钢筋已经生锈，推测是预制板老化造成的坍塌。

参与救援的襄汾蓝天救援队队长郭伟亮在接受媒体采访时称，宴会厅高度大约3米，上方是用预制板搭成的天花板，又加固了一层水泥，有几根柱子支撑着，这次事故就是上面的预制板塌下来了。在现场探访时记者注意到，坍塌的预制板中的钢筋没有人的小拇指粗，而宴会厅房梁的钢筋也不过大拇指粗细，且锈迹斑斑。

部分预制板碎块裸露钢筋没有小指粗，且锈迹斑斑。

那么，是否是预制板老化或质量问题造成了房屋坍塌？某市住建局一位业务负责人表示，预制空心板是一种预制结构，使用预应力混凝土，内部的钢筋经过冷拔，虽然看起来很细，但承载力强大。预制板制造时使用的冷拔钢筋，一般要从8毫米直径拉伸到4毫米直径，使其变得更有承载力，这是一种科学的预应力。

一位送蛋糕的师傅提示了房屋坍塌的另一种可能。他曾对媒体表示，事故发生前，他曾注意到饭店东侧墙面扭曲。现场也有人证实，宴会厅南北、西向分别是独立厢房和厨房，东面只有一堵墙支撑，发生坍塌时也是东面先倒塌。

根据已经掌握的信息，北京一家建筑安全鉴定公司的技术人员称，从网络照片上了解到，该房屋由于扩建之后属于混合结构，由一层有砖墙承重，中间大厅有混凝柱承重，二层楼板采用圆孔板，二层为轻钢结构。主要倒塌部位在中间大厅，瞬间倒塌造成人员伤亡，从技术角度去分析，结构出现整体倒塌主要可能是竖向承重构件或地基基础问题，但不排除预制板存在的问题，具体根据后期相关部门调查为主。

至于预制板的使用年限和质量问题，这位技术人员表示，预制构件厂生产预制板构件都是有国家标准，且出厂需进行荷载检验符合要求。但是农村居民使用的存在问题的预制板有可能属于二手或非正规预制厂生产的构件。如果是合格的预制板在正常使用环境下，使用寿命与建筑设计年限一致，50年。但房屋建成后再次改造肯定会对建筑安全造成影响。

坍塌物。

事故背后暴露农村自建房的安全监管难题

农村自建房不适用《建筑法》

目前，官方尚未公布坍塌事故原因，但背后的农村自建房质量问题值得关注。这其实并不是一个新问题。

重庆渝中区政协委员、钜沃律师事务所合伙人齐飞曾长期关注农村自建房安全监管问题，曾任民建渝中区副主委、渝中区政协常委的齐飞，在2015年就在民建中央官网撰文《农村自建房屋安全监管亟待加强》。

他在文中称，近年来，城镇化步伐不断加快，农民改善居住条件的愿望愈发强烈，农村建房热持续升温。长久以来，农民居住房屋以自建为主，然而由于农村建设行为点多面广，受农民自身缺乏建筑知识和质量安全意识不足，行政主管部门管理滞后等内外因素的影响，农村私人建房实际上仍处于粗放式的发展状态，暴露出了许多令人担忧的安全隐患。

该文透露，具体而言，农民自建房屋产生诸多安全问题的原因包括：第一农村住房建设法规体系的缺位；第二，安全监管机制的缺失；第三，农民建房资金压力较大导致安全隐患突出。

5年过去，接受记者采访时，齐飞表示，目前许多地方的农村自建房安全监管仍产处于真空状态。

记者查阅发现，我国于2019年修订的《建筑法》第八十三条规定，农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法；《建筑工程质量管理条例》也将农民自建低层建筑排除在外。

国务院1993年公布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》对村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设的设计、施工管理都进行了规定。包括对施工资质、设计图纸、工程质量、建材质量、开工申请、竣工验收等，并设置了罚则。但这份条例仅针对2层（含2层）以上的住宅。

对此，齐飞撰文表示，尽管国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》明确在乡镇村庄，集镇规划区内新建房屋楼层与选用设计都做出了相关规定，但这一规定对农村实际情况的把握不全面，在现实中并没有得到贯彻执行，质量监督，验收办证等各环节的进行都比较混乱。

比如相关法规规定，三层以下、300平方米、总投资30万元以下的农民自建房屋不属于政府质量安全监管范围，导致大部分农民建房的质量安全处于无人监管的状态。

此外，自2004年国务院发令取消村镇建筑工匠从业资格审批以来，没有合适的技术力量和专业队伍能够及时替代，造成村镇建设管理部门对大量从事农民住宅建设的个体工匠执业情况失去控制，削弱了对农民住宅工程质量安全的监管。

针对这种情况，一些地方出台了地方性条例或措施。比如2010年，针对一起在建房屋坍塌事故，安徽省明确要求，镇、乡和村庄规划区内限额以上工程必须按照相关强制性标准，由取得相应设计资质证书的单位进行设计，由有资质的施工单位承建，并由县（市、区）级建设行政主管部门及委托的工程质量安全监督机构实施监督管理，全面纳入政府监管。对镇、乡和村庄规划区内限额以下工程和农民自建两层以下住房，由乡镇人民政府负责监管，可以由具有施工资质的单位和农村个体建筑工匠承建，施工单位和工匠都要与业主签订施工安全责任书。

同时，安徽省城乡建设部门将组织编制和修订农民自建住宅标准、通用设计图集和农村住房施工技术导则，向农民无偿提供。开展农村个体建筑工匠培训，为农村建房提供技术支持。

2017年，河南周口也出台了《农村村民住宅建设管理暂行办法》，提出县级建设行政主管部门对三层以上村民自建住宅和建设集体住宅依法实施监督管理，依权限核发施工许可证和实施质量安全监管。乡镇政府负责本行政区域内村民住宅建设管理，依权限核发乡村建设规划许可证，履行对村民质量安全违法行为的监管职责。

齐飞指出，更多的地方对农村自建房的监管仅仅存在于验线核准，即核准建筑有没有多占土地。而至于质检、安检、工程监理都不可能在施工中出现。由于缺乏有效的手段，农民建房违法搭建、擅自加层等违法现象十分突出。

坍塌的宴会厅中央挂着一个大幅“寿”字。

农村自建房安全监管地方性规范

山西尚未出台

有基层住建局负责人坦言，“住建局对于违建管理只能保证城区范围，乡下实在管不过来”。

那么，农村自建房用于经营性、聚集性场所是否有安全监管保证？上述某市住建局业务负责人告诉记者，用于经营的农村自建房具有了公共性，理应提出更高建设质量要求。涉及到公众安全的建筑，应该实施招投标，然后办理施工许可证。施工许可证办理过程中必须满足具有土地证、规划许可证、图纸审查等8个条件。

但这样的要求也只能针对两层以上、300平方以上、投资30万以上的建设项目。如果没有达到规模上的要求，就要看是否有对应的地方性规范。

但山西省住建厅表示，山西没有出台对农村自建房安全监管的地方性规范。9月2日下午，记者联系了山西省住房和城乡建设厅村镇建设处，工作人员称，目前对农村自建房，乡镇政府会组织农业和自然资源部门，按照此前农业农村部和自然资源部出台文件，对房屋宅基地适用范围进行查验。但山西省还没有对农村自建房安全监管的地方性条例。

发生事故谁来承担责任？

专家：房屋经营者、产权人是第一责任人

追究监管责任要看当时当地法律规定

在接受记者采访时，聚贤酒楼所在的陈庄村的村支书祁占国表示，饭店下面是祁某华的宅基地，村上没有具体要求。至于饭店，祁某华有完整的营业执照和食品经营许可证，有具体的监管单位，村里没有这方面管理权力。

那么饭店倒塌应该由谁来承担责任？上述某市住建局业务负责人称，正常的房屋责任事故，主要有五大主体：建设单位（业主）、施工单位、监理单位、设计单位和地质勘测部门。对照他们是否履行职责，划分责任。

在农村，有规定地方，要查施工人员的从业资质，图纸审查，招投标监督。按照规定县一级的住建部门对本行政区内的城乡建设进行监管，乡镇一级的土地所对行政区内的建设项目有发现报备责任。按照规定，规模以上建设项目还必须进行竣工验收。在这个流程中县级建设主管部门有监察大队负责监管，不接受监督就要接受处罚。但是如果相关部门没有尽到监管义务，就要追究渎职责任。

如今饭店法人祁建华已经被采取强制措施。齐飞律师认为，餐厅的经营者首先应该承担消费者的人身损害责任。房屋的产权人是第一位的赔偿责任人。但施工方责任需要具体分析，在农村，许多房屋建设是亲戚朋友来帮忙，并没有正规的施工单位，如果是这样，他们不会承担责任。如果是正规施工单位，就要了解房屋垮塌原因，如果施工单位仅仅按照图纸施工，就要看是否是设计单位的责任。

至于住建局、乡政府是否需要承担监管责任？齐飞认为，发生事故的房屋已经建设几十年，要看当时当地的法律是否规定了监管责任。

9月2日下午，记者向山西省住建厅询问针对这起坍塌事故的调查进展，以及调查中是否存在监管失职，但未得到回复。

据新华视点9月2日消息，为深刻吸取临汾市襄汾县陶寺乡陈庄村聚仙饭店坍塌事故教训，山西省政府决定从即日起至11月底在全省范围内开展城乡建筑领域安全隐患专项排查整治。

此次专项整治范围为全省城乡建筑领域，重点为农村、城乡接合部和城市社区。整治内容为违法占地、违法建设、违规改造和装修、擅自改变房屋用途、存在重大安全隐患的建筑，违法违规审批经营活动等，整治分为全面摸排、掌握底数，立即整改、消除隐患，压实责任、建立长效机制三个步骤同步推进。

（原题为《山西饭店坍塌事故背后：农村自建房存监管漏洞，山西住建厅称没有相关地方性条例》）