新预算法条例实施为财政政策有效实施提供支撑

期待已久、备受关注的新修订的预算法实施条例近期出台，并将于本年度10月份施行。新条例是建立全面规范、公开透明的现代预算制度的重要内容，为《预算法》的实施提供了更富操作性的条件和保障。

通读新预算法实施条例，不难发现，实施条例遵循了上位法《预算法》的相关规定，特别是政府预算收支范围更为明确，政府预算体系更加清晰完整，预算编制内容更为明确，部门预算管理和执行更为规范，预算全流程管理和绩效管理进一步深化，预算信息公开、地方政府债务管理、转移支付制度更为完善。

作为我国预算法律制度体系建设的重要立法成果，条例的修订出台，有助于现代财政制度的加快建立，为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提供了法治保障，适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。

财政政策是宏观调控政策的重要内容，是国家治理的重要工具。财政政策实施能否发挥预期效果，不仅取决于政策质量，而且取决于政策赖以实施的财政管理制度。

政策质量是我们讨论财政政策时通常更为关注的，财政政策的质量高低，取决于财政政策目标是否合理，指向是否明晰；政策工具是否精准可行，工具组合是否恰当；传导机制是否顺畅，是否能合理引导预期；政策与所处环境的适应性、政策工具、政策效果与目标的匹配性；财政政策与货币、就业、区域、产业等宏观政策的协同性；等等。

我们通常会忽视的是财政管理制度对财政政策的影响，或无视其影响，或将其视为理所应当。财政管理制度是政策赖以实施的制度环境。财政管理是将财政政策目标、政府可动用资源，以及政府提供的公共服务相连接的关键环节。健全的财政管理制度是进行宏观经济和财政分析和决策的重要基础，既有助于财政政策制定，也能为政策的有效实施提供各类工具。

今年的政府工作报告提出积极的财政政策要更加积极有为，全力做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务。预算法及其实施条例是财政管理制度的重要内容，为财政管理提供基本的法治遵循，也为财政政策的有效实施提供重要支撑。

财政政策安排具体体现在中央各部门、各地方的预算收支安排上，财政政策实施情况具体体现在决算中。《条例》对预算法关于预算公开的内容、时限等要求作了细化，构建了更有利于提高预算透明度，引导和改善市场主体和地方政府的预期的制度安排。

《条例》第六条规定：一般性转移支付向社会公开应当细化到地区。专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等情况，按照有关规定向社会公开。

另外规定，部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出。部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。各部门所属单位的预算、决算及报表，应当在部门批复后20日内由单位向社会公开。单位预算、决算应当公开基本支出和项目支出。单位预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款。

《条例》第四十八条规定：除据实结算等特殊项目的转移支付外，提前下达的一般性转移支付预计数的比例一般不低于90%；提前下达的专项转移支付预计数的比例一般不低于70%。其中，按照项目法管理分配的专项转移支付，应当一并明确下一年度组织实施的项目。

条例对预算公开的时效性及内容作了更为细化的规定，提高对政策的预见性和透明度，有利于市场各方、地方政府及时了解具体的政策安排及落实情况，合理引导预期，形成政府与市场、政府与社会、中央与地方在政策实施中的良性互动。

《条例》对政府财政部门、各部门、各单位预算执行中的主要职责及其履行作了细化规定，有利于加强预算执行管理，保证财政收支政策的落实。

《条例》在明确预算管理职责的基础上，明确各级政府财政部门对预算资金拨付遵循按照预算拨付、按照规定的预算级次和程序拨付、按照进度拨付的原则。对国库业务管理作了进一步明确和细化。这些规定有利于及时推进政策落实和加强政策协调。

《条例》对进一步加强绩效管理、提高资金使用效益等作出规定，为保障政策实施效果提供了更健全的制度安排。

如《条例》规定，根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。

另外规定，各级政府财政部门组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价，有权监督本级各部门及其所属各单位的预算管理有关工作，对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核。各部门、各单位实施绩效监控，开展绩效评价，提高资金使用效益。定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告。

这些规定与现行预算绩效管理改革有机衔接，有利于健全预算绩效管理制度，提高财政资金绩效。

《条例》对转移支付的拨付进度作了细化规定。对体现上级政府特定的经济和社会发展目标意图的专项转移支付，规定建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，如果设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的专项转移支付，则应当予以调整；如果设立依据失效或者废止的，应当予以取消。专项转移支付定期评估和退出机制等规定，对于提高转移支付资金绩效和政策绩效提供了制度保障。

从促进财政政策实施的角度看，完善财政管理制度，还需要根据预算法及新实施条例的规定，评估、修订现行预算管理方面的具体规章制度。特别是完善预算绩效管理、国库管理、政府债务管理、财政转移支付、财政监督等方面的规章制度。

比照治理体系和治理能力现代化的要求，财政体制，预算制度还有进一步完善的空间，可结合新条例实施的时机，进一步深化财政体制、预算制度改革，通过深化改革为财政政策实施助力。

（作者石英华为中国财政科学研究院研究员）