完善贷款制度安排，从根本上解决融资难融资贵

习近平总书记在民营企业座谈会发表重要讲话以来，各级政府和金融部门密集出台政策，融资难融资贵明显缓解。今年上半年，银行机构普惠型小微企业贷款较年初增长17.7%，其中五大行较年初增长34.6%。但这期间，相当多中小企业仍然反映获得感不强，政策看得见摸不着。

3月13日，工信部副部长辛国斌在国务院联防联控机制新闻发布会上表示，一些地方和企业反映这些政策看得见摸不着。3月20日，李克强总理考察疫情防控与生活物资保障服务平台，广东、河南复工复产情况调研工作组反映中小微企业资金压力大、有的政策还没落到位。5月份，武汉市工商联、汉南区政协和武汉大学经济系罗知教授联合对700户企业调查，自疫情发生到4月末，66.8%的企业没有从银行享受到任何信贷优惠。这种反差说明，融资难融资贵尚未从根本上得到解决。应梳理痛点堵点问题，并从制度安排上探寻根源，在此基础上对症下药，精准施策，从根本上破解民企融资难题。

一、企业反映强烈的三大问题

我国民营企业2726万户，上市挂牌企业约1.3万户，仅占0.05%,又据央行调查，民企融资70%来自银行贷款；故研究和解决融资难要抓主要矛盾，主攻方向放在银行贷款上。发达国家成功解决中小企业融资难也是以间接融资为主。企业在贷款上反映最强烈的问题有三个。

（一）贷款短期化严重，和企业需求与偿还能力脱节。

据某市2019年对200户企业调查，一年期贷款占95%。某小微企业流动资金贷款4笔3720万元，全部是一年贷款；某中型企业11笔1亿元贷款也都是一年期限；某大型民企一年期贷款40笔。南方某股份制银行分行开业近5年，对民企3年期贷款只有两笔。

贷款短期化和企业需求与还款能力严重脱节。据央行调查，80%的企业需要中长期贷款。以流动资金为例，企业不仅有临时性贷款需求，更重要的是中长期定额流动资金贷款需求。定额流动资金是企业正常生产经营最低需要、需常年占用的流动资金。如棉纺制造企业每1万纱锭需配套1000万元流动资金等。

银行对定额流动资金需求应提供中长期贷款。因为定额流动资金贷款企业要用实现利润归还，而绝大多数企业一年利润不能覆盖贷款。某军工企业2018年销售收入3亿元，税后净利润1006万元，该企业所属行业平均每亿元销售收入占用流动资金约1000万。由此可得企业最低需要定额流动资金3000万元。如果这3000万元全部来自银行贷款，根据企业盈利水平，贷款期限应该3年。正因企业更需要中长期贷款，美国小企业局合作银行对小企业贷款一般7-10年；德国合作银行和储蓄银行等对年收入在1亿马克以下的中小企业，贷款期限可达10年。本次疫情发生后，我国台湾地区中小企业信保基金担保的酒店旅游业流动资金贷款可以5年，固定资产贷款最长15年。

（二）借新还旧和展期难，先还后贷“一刀切”。

贷款期限错配有重大风险，但可以通过借新还旧或展期缓解。例如2000年《不良贷款认定暂行办法》规定，只要满足生产经营正常、有担保、不欠息、属于周转性贷款等四个条件，借新还旧列入正常贷款。由于政策区别对待，便于银行利用借新还旧帮助企业延长贷款期限，避免企业最低需要的流动资金“断档”；因而那时基本没有银行抽贷、高息过桥和续贷时间长等问题，老板跑路现象也很少发生。

但现行借新还旧和展期政策过严，堵塞了缓解期限错配的途径。仍以借新还旧为例，2007年《贷款风险分类指引》规定：“借新还旧，或者需要通过其他融资方式偿还的贷款应归为关注类。”

这一规定有两个弊端：

一是脱离了我国贷款短期化特别是企业普遍定额流动资金主要来自短期贷款的国情。

二是存在“一刀切”问题——不管企业效益好坏，不管期限是否错配，只要借新还旧，贷款就要划入关注类。由于划入关注类会减少银行利润和正常贷款。

这一政策出台后，银行出于自身利益一般不再办理借新还旧，要求企业先还后贷，由此引发系统性先还后贷 “一刀切”问题。

贷款短期化，又要先还后贷，至少带来两大严重后果：

第一，人为地增加还贷次数和倒贷成本。如果企业需要5年期贷款，银行错配1年期贷款，那么五年内就要给企业增加4次还贷续贷，浪费大量时间和精力。某民企一年期贷款23笔，平均每月倒贷两次，最多四五次。尤其是许多企业往往需要过桥还贷，又大幅度增加财务成本。据审计署报告，2018年393家企业过桥利率年息最低36%，最高108%。

第二，资金断档，极易导致资金链断裂。先还后贷存在时间差，续贷往往需要一两个月，造成企业资金“断档”甚至资金链断裂。近年来中小企业资金链断裂、老板跑路现象蔓延，除企业过度负债盲目扩张等自身原因外，贷款短期化和先还后贷“一刀切”叠加造成的资金“断档”是重要原因。

此外，浪费大量财政资金。为帮助重点企业过桥，各级地方政府不得不设立应急过桥基金。仅山东省各级政府就设立应急过桥基金至少40亿元。政府设立应急过桥基金是2007年借新还旧政策调整后出现的新情况，全世界也独一无二。

（三）无抵押物贷款难。

商业银行出于风险控制倾向于土地房产抵押，企业没有抵押物很难获得贷款。许多企业被迫去找第三方担保，又衍生互保风险。

因上述三大痛点堵点问题没有根本性改善，企业自然感到政策落实不到位、获得感不强。

二、制度原因

中办、国办《关于加强金融服务民营企业的若干意见》指出，要精准分析民营企业融资难融资贵背后的制度性、结构性原因。民企融资三大痛点堵点问题长期得不到解决，是制度安排上出了问题。

（一）某些重要贷款制度过严、脱离实际。

现行贷款制度多是在习近平总书记民营企业座谈会重要讲话之前制定的，受当时大环境局限，一些政策难免存在“重银行风险控制、轻服务实体经济”和缺乏双赢等问题。

首先，中期流动资金贷款制度严苛。例如期限过短。一些银行中期流动资金贷款最长3年，既不符合企业实际偿还能力，也和《贷款通则》中期贷款期限1年至5年的规定不符，更无法和一些发达国家5-10年期限相比。

其次，展期和借新还旧政策“一刀切”、过严。例如展期是纠正短期化，避免资金“断档”和高息过桥等问题最简捷易行的方式，但展期制度过严。有的银行无论金额大小一律将展期权限集中上级行，尤其是一些银行没有意识到贷款期限错配的情况，不加区别地将展期列入关注类，导致基层行缺乏展期的积极性。在期限上，现行规定短期贷款展期期限累计不得超过1年。但国际金融危机爆发后，日本出台了以延期为主要内容的《中小企业金融顺畅化法》，根据该法展期的15万家企业有43%的企业延期超过5年。又如2014年银监会对小微企业放宽了借新还旧政策（即无还本续贷），但大中型民企借新还旧仍然列关注贷款，继续受到资金“断档”、高息过桥的威胁。因展期和借新还旧过严，即便短期贷款用于定额流动资金，大多数企业也不得不先还后贷。

再次，银行考核激励机制不完善，特别是尽职免责制度没有真正落地。

（二）中小企业政策性金融缺位。

中小企业融资难并非世界性难题。例如美英法日德、欧盟27国均不存在中小企业融资难问题。据欧盟调查，2017年中小企业“贷款申请被银行拒绝的比例”欧盟平均仅8.57%。在欧盟2017年10月到2018年3月的调查中，融资则列为“最不重要的问题”。（详见《美国德国法国日本是如何解决中小企业融资难问题的？》，浦文昌，2019-04-21，澎湃商学院）

系统性频繁倒贷、过桥成本高、互保圈风险和无抵押物贷款难等问题，是我国金融业特有现象。据世界银行《2020年营商环境报告》，中国获得信贷排名第80位。

发达国家和地区解决中小企业融资难的重要方法就是用“看得见的手”弥补市场失灵，通过政策性金融为中小企业提供担保或贷款。主要有两大举措：

一是设立专门的政策性信用保证机构为没有抵押物的中小企业提供信用担保。例如，我国台湾地区成立政策性中小企业信用保证基金，专门为效益信用好唯独缺乏抵押物的企业提供信用保证，成功破解了无抵押物贷款难困局。2019年，我国台湾地区信保基金在保余额约9000亿元新台币。台湾某商业银行支行近30%的贷款由政策性信保基金担保。台湾信保基金以支持中小企业为宗旨，不以盈利为目的，风险和银行分担，中小企业担保净损失列入财政预算定期弥补。

二是建立政策性中长期贷款供应机制。如日本成立政策金融公库（JFC），主要向中小企业提供中长期贷款，政策性金融公库中小企业贷款约60%期限超过5年。美国政府小企业局则为中小企业中长期贷款提供担保，最长25年。

我国中小企业政策性金融缺位，对中小企业金融服务几乎都是商业性的。绝大多数地区没有中小企业政策性信保基金，政府性担保公司仍然要求抵押物或第三方担保。我国也没有专门面向中小企业的政策性银行。因政策性金融缺位，无抵押物贷款难和中长期贷款难长期得不到解决，也导致金融抗疫出现商业银行信用贷款单兵突进、政策性担保机构信用保证反而严重滞后的问题。

三、完善制度安排，破解民企融资难题

三大痛点堵点问题带来银行抽贷、过桥融资贵、互保风险蔓延、资金链断裂、“老赖”剧增和无抵押物贷款难等一系列严重后果，亟待解决。解决上述问题，也是对治理体系和治理能力的一次大考。要按照党的十九届四中全会精神，完善制度安排，对症下药，从根本上破解融资难题。建议：

（一）完善贷款制度。

首先，根据企业定额流动资金刚性需求，借鉴国外和我国过去的成功经验，尽快出台中长期流动资金贷款制度，支持推动银行对企业增加3-10年期流动资金贷款，稳定企业流动资金“基本盘”，从源头上解决银行抽贷、倒贷成本高风险大等问题。

其次，放宽展期制度，纠正借新还旧“一刀切”做法。一是纠正展期“一刀切”列入关注的做法，适度下放展期权限。二是修改《贷款通则》短期贷款展期期限累计不得超过1年的规定，可借鉴日本经验，特别是根据我国贷款期限错配严重实际，允许短期贷款展期期限累计超过5年。三是恢复2000年借新还旧区别对待政策，即只要符合一定条件，借新还旧列为正常贷款。只要展期和借新还旧政策符合实际，可有效避免中小企业大面积资金链断裂，银行抽贷、期限错配、高息过桥和频繁倒贷等难题可从总体上迎刃而解，各级地方政府也不需设立续贷周转金（粗略估算全国可节约财政资金在数百亿甚至千亿级别）。

再次，落实银保监会《小微企业金融服务评价办法》，特别是完善激励机制，落地尽职免责制度。

（二）建立中小企业政策性金融制度安排。

解决中小企业融资难完全靠市场化行不通，应借鉴发达国家和地区经验，用好“看得见的手”。

一是建议每个省设立一家中小企业政策性信保基金，已设立省级政府性担保公司的可转型为中小企业信保基金，彻底解决有发展前景但无抵押物的企业贷款难问题。市县政府性担保机构对小微企业原则上取消反担保。

二是将一家国有大型银行改为中小企业政策性银行（比新设立银行见效快成本低），主要提供中小企业信用贷款、中长期贷款等政策性业务。

（作者刘克崮为国家开发银行原副行长，刘红灿为新华社经济研究中心高级研究员，赵小广为山东省德州市中小企业局局长，高慧为中国中小企业协会普惠金融促进会研究部副主任。）