新预算法实施条例：新在哪里，亮在哪里，难在哪里

最新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》（下文中简称“新预算法实施条例”），于2020年8月3日正式公布，并将于2020年10月1日起施行。

我国预算法实施条例于1995年发布施行，此次修订本着深化财税体制改革的成果、细化明确预算法有关规定、满足预算管理实际需要等原则，是我国预算法律制度体系建设的重要立法成果，及更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的法治保障。

作为一项财政预算改革，其修订所遵循的根本依据是党中央、国务院关于预算管理的重大决策部署；作为一个下位法，其实施严格遵循并贯彻落实2014年通过的《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称“新预算法”）。

值得关注的一处细节是，早在2015年6月，国务院法制办公室就关于《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》向全社会征求意见，而作为上位法的新预算法和下位法的新预算法实施条例出台时间之间，仍存在一个较明显的跨度，充分表现出相关部门在推动后者修订过程中的重视、审慎与攻坚克难。

整体看来，新预算法实施条例“新”在七大方面。

第一，根据新预算法对预算编制主体、程序、内容、依据及法律责任等的规定，对预算编制做了细化规定，包括时间、内容、规范收入编制等。

第二，根据新预算法对部门预算组成、管理职权、编制的规定，对部门预算口径、收支范围、项目支出管理作了规定。

第三，根据新预算法对预算公开的规定，对预算公开作了细化规定，包括：转移支付的公开，政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等的公开，部门及所属单位的公开。

第四，从三方面对规范转移支付制度作了规定，包括：明确一般转移支付范围、建立健全专线共转移支付定期评估和退出、规范转移支付预算下达。

第五，基于新预算法对地方政府债务管理较全面的规定，对政府债务管理作了规范，包括：细化地方政府债务余额限额、明确转贷债务、完善风险评估和预警机制、合理安排发行政府债券。

第六，本着预算和绩效管理深度融合的目标，对预算管理各环节细化完善了绩效管理的有关要求，包括：完善预算绩效管理制度、强化绩效结果应用、进一步明确职责。

第七，对规范财政专户管理作了规定，包括：明确财政专户含义及使用范围、对财政专户设立作出严格规定、规范财政专户资金管理。

逐步聚焦，新预算法实施条例“亮”在十个细节。

一是预算编制要求从约束性转向预期性，预算草案应征求税务、海关等征收部门和单位的意见，掌握下一年度预算收入征收预测情况，建立收入征管信息共享机制。

二是对预算编制内容的规定覆盖范围是中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，以及各部门、各单位预算。

三是部门预算按照全口径预算管理，且应当反映一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的所有资金，但不包括社会保险基金预算；而部门预算收入包括预算拨款和其他收入，部门预算支出包括基本支出和项目支出，且拨款收入及其相对应支出须单独反映。

四是对部门预算管理的规定，覆盖范围均为本部门及其所属各单位，而不仅仅为本部门。

五是明确规定了部门预算项目支出实行项目库管理，及入库评审、滚动管理、支出管理、预算评审等事宜。

六是规定一般性转移支付细化到地区，专项转移支付细化到地区和项目。

七是规定部门及所属单位预算和决算须公开基本支出和项目支出，且各部门所属单位得批复后也要及时公开。

八是明确将均衡性转移支付纳入一般性转移支付，建立健全专项转移支付的定期评估和退出，取消设立依据失效或者废止的专项。

九是转贷债务管理方面，转贷权在上级政府，而转贷债务列入的预算调整方案在负有直接偿还责任的下级政府。

十是在财政专户设立方面，财政部与央行分工合作，开设、变更财政专户须财政部核准，撤销则报财政部备案，而央行同时对银行业金融机构开户负有核准、管理和监督职责。

与此同时，值得关注的还有，新预算法实施条例“难”在四层明确。

第一层，相关执行路径的明确仍有空间。新预算法预算公开的规定强调了本级政府预算公开、本部门预算公开，但是新预算法实施条例在预算公开方面进一步规定了所属单位预算公开，且时间上也有一个20天的限定。考虑到我国各部门内部设置结构，难免有多层级、多架构、多部门等具体情况，贯彻落实相关要求不可说没有难度，而将相关准备工作做足做好，并明确落实路径，可化难为易。

第二层，相关提法深度的明确仍有空间。关于预算公开：前文中，规定了专项转移支付公开应细化到地区和项目，可理解为要求落实到中央对地方专项转移支付的项目数量；后文中，进一步明确，对于按照项目法管理分配的专项转移支付，细化到下一年度组织实施的项目上，即意味着落实具体地区、项目及金额。相关阐述似可明确以便落实。关于四本预算之间的关系，矢量层面的调入与调出，同样有值得明确的空间。此外，政府性基金预算当中，对特殊国债和地方政府专项债券的纳入及债务运行相关事宜的明确，也值得期待。

第三层，相关事项范畴的明确仍有空间。新预算法实施条例对预算调整作了规定，但对预算调剂的阐明却留有空间。而不难注意到，2015年6月征求意见稿曾包含对预算资金的调剂规定。由此说明，这可能值得作为一个关注和期待的细节之处。

第四层，相关制度细化的明确仍有空间。不难注意到，支出标准当中的基本支出标准和项目支出标准，此次明确规定由财政部门来制定，且预算编制程序当中亦明确要求财政部门来制定预算编制规程，而此相关规定，实际上联通着相关实务部门未来近期的制度细化事项，值得进一步期待。

（作者苏京春为中国财政科学研究院副研究员，经济学博士）