武汉大学｜如何保障中国粮食安全：来自安徽沈弄村的实践

土地整治是建设高标准农田、保障中国粮食安全、促进农业现代化和全面推进乡村振兴的重要抓手。为了发挥土地整治项目对农业现代化的促进作用，安徽省繁昌县沈弄村数年前就首创“虚拟确权”的创新做法，实现承包权和经营权顺利分置，形成新型土地流转模式，彻底解决了农地配置兼顾公平和效率的问题，对农业现代化产生了深远的影响，堪称第二次“小岗村”改革。

一、土地整治+虚拟确权

繁昌县是安徽中部经济发达县，当地十分重视农业农村现代化，积极进行制度创新。

从2007年开始，借助土地整治项目，当地很早就开始试验承包权和经营权分置，当时称之为“虚拟确权”。作为一项制度创新，虚拟确权不是地方政府有意为之，而是被土地整治项目（又称“田改”）后的土地分配和耕种问题倒逼出来的。随着土地整治项目的陆续开展，虚拟确权的面积越来越大，到2019年，已有超过10万亩的规模。2016年繁昌县进行土地确权颁证登记，借此契机，繁昌县从政策上确立了虚拟确权的合法性。这体现在2016年确权后的土地承包经营证：承包经营权证登记农户承包田亩数。权证附土地整治后勘界的村民小组土地所有权宗地图，注明农户享受面积，无具体四至。

最早进行虚拟确权的村庄是沈弄村。沈弄村是繁昌县峨山镇的一个普通农业村。2019年，村庄有4515人，24个村民小组，6200亩土地，水面1500亩，林地2000亩，集体经济收入22万元。在地形上属于“半山半圩”，靠东边是丘陵山区，靠西边是平原，和繁昌县西郊接壤。

2007年之后，沈弄村一共实施了三批次田改，一般是冬春季节实施，次年春播之前交付村集体：第一批次是2007-2008年，面积约为900亩；第二批次是2008-2009年，面积约4000亩；第三批次是2009-2010年，面积约1000亩。至此，该村大多数耕地实行了土地整治。和大多数地区不同，为了适应现代农业发展，繁昌县的土地整治普遍按照现代农田格局实施“小块并大块”，田块平均在10亩，最大的达到20亩以上，打破1980年代农村改革以来“家家分田、户户种地”下的土地细碎化格局。

2007年第一批田改后，沈弄村必须要把整理出来的土地再次分配下去，如何分配成为一个大问题。调查表明，土地整治不能孤立地发挥促进农业现代化的作用，必须结合农地制度创新。村社集体如果再延续原来的土地承包办法，放任农户分散承包经营或流转土地，那么土地整治就失去了意义。因此创新农地制度的关键是要避免再把土地在按老办法分到一家一户。然而这可能和传统承包经营制度、保障农民利益存在巨大的张力，如何化解这一矛盾？沈弄村及其所在繁昌县地方政府进行了制度创新。

二、分置承包权和经营权的具体做法

从实地调查可知，沈弄村的制度创新是在土地整治背景下进行，起点是“虚拟确权”。虚拟确权在坚持家庭承包基础上改变了土地具体承包方式，实现了承包权和经营权的分置。在此基础上，沈弄村形成了充分放活经营权的农地市场。这一过程是如何实现了呢？至少有以下四个步骤。

第一，借土地整治创新确权方式。在土地整治之后，由地方政府实行“确权确亩不确界”，实现承包地块的“虚拟化”。地方政府以村民组为单位勘界确权发证和明确各农户承包权田亩数并发证到户，但土地不确定到具体地块。如上文所述，开始是发放耕地权益证书，后来在土地确权登记时确认下来。

第二，由农民向村集体申请或放弃经营权。农户在村民小组内部申请取得或放弃经营权。通过召开村民组会议（户代表）征求意见、发放申请表明确一定的土地经营期限内的经营权取得或放弃。对于农户放弃的土地经营权，根据农户自愿、有偿的原则，由农户向村合作经济组织提出申请，统一委托集中流转。本组农户优先流转土地，流转价格和周期按照政府的指导意见由各村民主决定。2008年，沈弄村的第1轮经营权流转期限暂定为5年，这是兼顾农户利益和农业经营者利益的合理期限。土地价格是400斤稻谷的市价，土地租金通过村集体统一发放到农户银行卡，保障了农民利益。

第三，通过利益补偿保持地块完整。散户或大户耕种土地均需保证地块完整，不得破坏土地整治成果。为了解决农户承包权面积和实际申请获得经营权面积的差距，村社集体采取土地流转的方式解决，即：农户经营面积与承包权面积相等的获得耕种的全部收益；不足部分则获得村社集体支付的土地流转补偿；超出部分则由农户向村社集体上缴土地流转金（用以补偿放弃经营权的农户）。

第四，实行灵活多样的土地流转模式。在土地价值、土地流转规模很大时，土地流转还需要乡镇政府的严格监管，防止土地流转失控；在土地价值一般、土地流转适中时，行政村发挥主导作用，乡镇只需要指导；在土地价值很低、土地流转规模很小时，村民小组就可以组织土地流转，乡镇和村都可以退出。其共同点是土地流转告别了分散的、私下的自发流转，形成了有组织的土地流转秩序。

通过虚化承包权、充分放活经营权的新型农地制度改革在繁昌沈弄村之所以能够顺利实施有以下条件：

第一，地方政府积极“顶层设计”。农地制度改革是由问题倒逼形成的，虽然是在村集体层面进行的，却是由县层面作出“顶层设计”。如何既能解决土地资源配置具体问题，又不违背国家政策，是县政府要考虑的，这是制度创新成功的前提。

第二，村社内部的“民主协商”。沈弄村村两委及村民小组组织农户反复讨论，形成解决具体问题的办法，保障在土地资源配置过程中农民利益不减少，反而有所增加，这主要体现在土地租金增加到400斤稻谷的市价。另外，村集体约定因基础设施建设产生的土地面积增减，按照一定的系数同增同减，公平分配，所在区域农户按比例重新核定各农户土地承包权的亩数。最后，约定征地收益在小组内平均分配，消除了农户的顾虑。如沈弄村规定：如土地所有权、使用权发生变更（如征收、征用）获得的收益，按照国家政策规定应分配到承包农户的部分，按承包权亩数比例分配收益。

第三，村民小组的“政策执行”。实施新型农地制度，要涉及大量的利益调整。制度的最终执行依靠的是村民小组，核心是村民小组长要得力，村民小组内的党员、村民代表要带头。他们要向农户解释新的制度观念和操作方式，需要组织农户重新测量和分配土地、组织农户申请或者放弃经营权，组织集中流转土地经营权，计算和及时发放农户土地利益。

三、巨大的制度效应：全方面促进农业现代化

新型农地制度具有巨大的制度效应，解决了土地资源高效配置的问题，也给多种方式实现农户承包权提供了条件，全方面解锁了农业现代化的制度约束。

第一，提升了农地配置效率。和很多地方，土地整治效应不佳相比，沈弄村在田改之后迅速形成了适度规模经营，改变了传统农业经营方式。目前沈弄村形成了19个农业经营单位，主要是介于100亩-500亩之间的家庭农场，农业生产率迅速提高，从此告别了税费改革前后严重的土地抛荒。农业基础设施的建设也更为顺利。在虚拟确权条件下，村社集体修建基础设施就不存在和一家一户打交道的交易成本问题。一开始也有农户不同意，认为“（被占、被征的）这块田是属于我的”，征地补偿应该归个人。然而村社集体依据虚拟确权化解困境，“农户的承包权是‘虚拟’的，这块地是集体的，不是你家的。”

第二，兼顾了农地配置的公平价值。在田改之后，本村民组农户通过申请获得经营权及优先流转本集体土地，剩余土地由村集体向外统一流转，这保障了农民的基本利益。本村纯务农户还有一部分，他们需要优先承包土地获得收入，土地集中流转为他们获得中等收入提供了机会。另外虽然外出务工已经成为农民主要的收入来源，然而农村留守的中老年人可能还需要通过耕种承包田获得基本收入。为了适应经济社会发展可能产生的风险，沈弄村确定合理的流转期限，保障农民收回经营权的权利。

沈弄村的制度创新具有全国性的意义。当前制约农业现代化的主要问题已不是农业生产技术，而是土地产权的细碎化。城镇化背景下的农村劳动力转移为土地集中连片经营提供了经济条件，这是第一步。田改项目则为解决土地细碎化提供了工程条件，这是第二步。沈弄村以“虚拟确权”为核心的农地制度改革则是制度条件，解决土地产权的细碎化问题，这是第三步。就此，无论是小农户，或者是实行规模经营的种田大户都可以实现土地集中连片经营，释放现代农业生产力。随着乡村振兴战略的设施，国家将会投入上万亿进行农村土地整治。这一背景下，广大农村有望结合土地整治推进如沈弄村一样的农地制度创新，通过虚化承包权、放活经营权，彻底解决长期困扰农业现代化的土地细碎化问题。

（作者夏柱智系武汉大学中国乡村治理研究中心副教授）