调任退休并不意味能安全着陆！法治日报聚焦官员终身追责

● 官员终身追责是现代政治中的一个基本常识，无论时间过去多久，公职人员都必须为自己的过错埋单

● 近年来，国家逐步推出终身追责的反腐机制，以倒逼官员依法用权，遏制官员搞“期权腐败”，即官员在任时给人好处，待卸任后再拿好处

● 健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制

法治日报8月15日消息，8月4日，张玉环故意杀人案再审宣判，江西省高级人民法院以“原审判决事实不清，证据不足”，撤销原审判决，宣告张玉环无罪。自1993年10月27日起，张玉环已被羁押了9778天，是目前公开报道中被羁押时间最长的申冤者。

案件宣判后，张玉环说：“我这27年所经受的苦难，并不是一句道歉就能解决的，我要求司法机关追究刑讯逼供人员的刑事责任。”

采访中，有专家告诉《法治日报》记者，中央政法委早在2013年7月就出台了关于切实防止冤假错案的指导意见，并就法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责提出明确要求。终身追责制的追责不仅仅包含刑事追责，还有党纪处分、政纪处分、政务处分。我国刑法对追究刑事责任规定了追诉时效，过了相应期限后就不再追究，但现行的《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》和公职人员政务处分法没有对违反党纪政纪行为的追究时效作任何规定。“官员终身追责是现代政治中的一个基本常识。无论时间过去多久，公职人员都必须为自己的过错埋单。对张玉环刑讯逼供制造冤案的有关人员，即使无法追究其刑事责任，但相应处分肯定是免不了的。”

实行错案倒查问责，切实防止冤假错案

近年来，刑事司法领域暴露出来的一些冤假错案令人震惊，不断挑战着司法的权威，冲击着人们的心理底线。

对于张玉环案，武汉律师陈勇认为，根据刑法规定，司法工作人员刑讯逼供或者暴力取证将面临三年以下有期徒刑或拘役。这种情况下，刑讯逼供追溯时效为五年。不过如果刑讯逼供造成严重后果，比如构成故意伤害的，追溯时效可达到20年，但27年仍超过了上述年限。不过刑法还规定了追诉时效延长的制度，其中规定被害人在追诉期限内提出控告公检法应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制。“值得注意的是，追溯时效延长是在1997年制定的，但张玉环案发生在1993年，是否适用这一规定存在争议。”

早在2013年7月，中央政法委就出台了关于切实防止冤假错案的指导意见，针对执法司法中存在的突出问题，根据现行有关法律规定，对审判环节疑罪从无原则、证据裁判原则、严格证明标准、保障辩护律师辩护权利等作了重申性规定，并就法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责提出明确要求。

2015年3月，公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，明确提出实行办案终身负责制和错案倒查问责制。

9月21日，最高人民法院发布的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出，法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责。

9月28日，最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定，检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责，一旦确认发生冤假错案，将一律启动问责机制。其中规定，检察人员应当对其履行检察职责的行为承担司法责任，在职责范围内对办案质量终身负责。

安徽财经大学法学院教授张运书认为，当公检法无遗漏地被终身追责所覆盖，这意味着对冤假错案的终身追责开始贯彻到整个司法流程，说明司法改革的步伐稳健且有力。正视错案的成因，科学界定错案标准，探索终身追责的合理性、原则与界限，不仅是一个法律问题，更是一个事关重大的政治问题。

张运书说，以刑事诉讼为例，如果将某个个案认定为错案，并且要对法官启动终身追责，实体上至少应同时满足下列情况：第一，被告人已被法院终局性定罪量刑。第二，被告人必须是事实上无罪的蒙冤者。第三，裁判者对事实的认定存在错误，主观上有故意或者重大过失，并且被告人对自己的遭遇没有过错。第四，被告人受到刑罚之苦，即刑罚客观上已经全部或部分实际执行。

《法治日报》记者梳理得知，以往冤假错案的追责结果并不理想。2016年2月，内蒙古呼格吉勒图案追责结果公布，公检法系统共有27人被追责。除了时任呼和浩特市公安局新城分局副局长冯某某因触犯职务犯罪被判处有期徒刑18年以外，其余26人均是党内处分或行政记过处分。

终身追责日渐完善，成为社会广泛共识

近年来，国家逐步推出终身追责的反腐机制，以倒逼官员依法用权，遏制官员搞“期权腐败”，即官员在任时给人好处，待卸任后再拿好处。

《法治日报》记者梳理得知，官员终身负责制目前已在多个领域推广，比如司法领域的错案责任追究终身制、建设领域的工程质量责任终身制、环保领域的环境污染终身追责制等。

曾几何时，一些领导干部为了政绩，不惜负债经营大搞形象工程，将沉重的负担留给继任者和当地群众，造成“为官一地，造孽一方”的现实。等到负面效应暴露时，他们已经拍屁股走人了。

广东省惠州市一位官员告诉《法治日报》记者，少数领导干部之所以热衷于这种短期行为，根源就在于我国缺少有效的责任追究机制，从而导致公务行为中出现的失误，往往随着相关责任人的调动、升迁而一笔勾销。

2012年3月17日，广东省深圳市曾率先发布《关于廉洁城市创建中诚信建设若干问题的决定（征求意见稿）》，拟规定公务行为将实行终身负责制，公务行为出现过错的，责任的追究不因行为主体的职务变动、岗位调整而分离。

在国家层面，最先提出终身责任追究制度的是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

据此，甘肃、江苏、湖北、山东等地陆续出台重大行政决策程序实施办法，提出“决策机关违反规定造成决策严重失误，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究”。

此前，湖南省宁乡县发生特大洪灾，导致重大损失。湖南省委进行责任倒查后，在相关通报中点出了不少问题，其中包括2010年修当地一个公园景观工程项目时，当地违规决策，降低防洪堤高程，将一段河堤高程降低了1.3米至1.5米。之后，针对这一问题，省市县三级防指先后6次下发整改通知或督办函，直至洪灾发生仍未按要求整改到位。

事后，宁乡四任县委书记被追责。除了现任县委书记外，另外三人，一人已调任其他县市担任书记，一人已提拔为市委副书记，另一人提拔为市委常委、统战部长。

近年来，在各级纪检监察机关公布的审查调查消息中，已经离退休官员被查处的案例并不少见，持续释放出反腐无禁区、越往后执纪越严的强烈信号。

今年1月，江苏省无锡市广益建设发展集团有限公司原党委书记、董事长陆振华被开除党籍、取消退休待遇，其涉嫌犯罪问题被移送司法机关处理。

据调查，陆振华在2005年至2019年，伙同相熟20多年的老板马某违规获利600多万元。这些违法所得，陆振华都让马某单设一个账户替自己保管。直到退休多年后，自认为安全了，才让马某把这笔钱连同利息转给自己，结果没过多久就东窗事发。

近年来，在唯GDP论的考核压力下，一些地方官员为了把经济指标搞上去，不惜以牺牲环境为代价，造成了大量的环境污染和生态破坏等问题，影响经济发展的可持续性。

2015年5月13日，中共中央、国务院印发关于加快推进生态文明建设的意见，提出建立领导干部任期生态文明建设责任制，对违背科学发展要求，造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责。

湖南工商大学廉政建设协同创新中心研究员潘超告诉《法治日报》记者，对于各级领导干部的问责并非没有，只是长期以来存在一个显著弊端：如果领导干部调任或退休，只要不是特别重大事件，一般情况下就不再追究责任。针对这一问题，终身负责日益成为社会各界的广泛共识，成为党中央对各级领导干部的常态化要求。这就意味着退休不再是“避风港”，调离也不再意味着安全着陆，责任不再随着时间、空间的变化而失效。

2019年9月1日，国务院制定的《重大行政决策程序暂行条例》正式施行。在该条例中，倒查责任实行终身责任追究的，不仅包括“决策机关违反本条例规定造成决策严重失误”，也包括“依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的”。

加强法治政府建设，有效实现权责统一

今年7月14日，中央纪委国家监委发布信息，辽宁省政协原副主席刘国强退休3年后被查，成为实施终身追责的又一个案例。据不完全统计，仅7月至今，接受纪律审查和监察调查的退休人员已超100人。

追诉时效，是指刑事法律规定的对犯罪分子追究刑事责任的有效期限。犯罪已过追诉时效期限的，不再追究刑事责任。

追诉时效制度是世界各国共通的一个法律制度。该项制度的设置主要基于以下几种考虑：第一，维护社会关系的稳定；第二是敦促司法机关提高工作效率，对犯罪人要及时追诉，及时行使诉权；第三，因时间久远，证据有可能已经湮灭，在司法资源有限的情况下，当前发生的犯罪更值得司法机关重点打击。

《法治日报》记者梳理发现，2018年10月1日实施的《中国共产党纪律处分条例》没有追诉时效的规定，《行政机关公务员处分条例》也只是在第五十二条中规定“有违法违纪行为应当受到处分的行政机关公务员，在处分决定机关作出处分决定前已退休的，不再给予处分”，但对在职公务员违纪行为没有规定追究时效。

随着全面建设社会主义法治国家目标的提出，国家、政府、社会的一切行为都要有合法性依据，官员终身追责制也不例外。

早在2004年3月22日，由国务院印发实施的《全面推进依法行政实施纲要》中已经提出，要建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，“行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照‘谁决策、谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。

2010年10月10日，国务院印发的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，要加强重大决策跟踪反馈和责任追究，“对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任”。

北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为，终身责任追究制度很有必要，一是可以有效督促决策者进行民主决策和科学决策。当一个决策者能够意识到其决策所带来的后果和责任将伴随终身时，必然会引起高度重视，经过充分论证和仔细推敲后才能实行。二是重大决策终身责任追究制可以有效实现权责统一。权力和责任是一体两面，行使权力就必须要承担责任。只有把权力和责任有效地统一起来，才能真正规范权力的运行，使法律的威严得到彰显，使治理体系更加完善。三是重大决策终身责任追究制度可以有效维护政府公信力。政府公信力是社会对政府认可程度的直接反映，是各项政策落实的重要保障。通过责任追究制度，可以鞭策政府制定更加科学、正确的决策，从而提高政府的公信力，实现更高效的经济社会治理。

胡功群说，目前我国官员问责的主要依据是公务员法、公职人员政务处分法、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》以及《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等。除了公务员法、公职人员政务处分法之外，其他多是党内法规和规范性文件，这种规范性文件形式的法律效力等级还不够高。

“建立官员终身追责制还需要统一立法的步伐，具体可以采取两种方式。”胡功群认为，一是修改现行公务员法，增加终身追责制的规定；修改党内监督条例，实行党政同责，终身追责制也要适用于党委(党组)及其成员。二是制定统一的官员责任终身追究法律，对终身责任追究和责任倒查机制的原则、追责主体、担责主体、追责程序、救济办法、法律责任等予以清晰规定。

中南财经政法大学刑事司法学院教授、法治与司法改革中心首席专家郭泽强认为，对公务行为的责任追究不设期限，是现代政治中的一个基本常识。对公职人员进行终身追责，将责任追溯贯彻到底，是责任政府的应有之义。终身问责既是落实党的十八大以来习近平总书记关于“要实行责任制，而且要终身追究”等重要讲话精神的具体举措，也是党的十八届三中全会、十八届四中全会关于“建立生态环境损害责任终身追究制”“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”等要求的具体体现。

（原题为《终身负责日益成为社会广泛共识公职人员必须为自己的过错埋单 调任退休并不意味能安全着陆》）