读特笔记︱伊朗核问题：更好的协议？不存在的！

五年前的7月，联合国五个常任理事国和德国（又称“P5+1”）与伊朗签署核协议；五年后，彼时的赞歌已成为今日的挽歌——伊朗核问题脱离外交的、和平的、多边主义的谈判轨道，进入眼下单边的、不稳定、不确定的状态。对此，特朗普总统可谓“功不可没”。

特朗普对其谈判技艺有着“迷之自信”，当总统前出过一本叫做《做生意的艺术》（The Art of the Deal）的畅销书，自认总能谈出“更好的协议”（better deal），这也是他退出各种机制、条约和协议的底层逻辑之一。可惜“打破一个旧世界，建设一个新世界”，往往说得到，做不到，在伊朗核问题上，他就是这样操作的，也是这样搞砸的。

协议杀手

特朗普从不掩饰对伊朗核协议的嫌恶。2015年协议刚谈成，他就发推攻击，认为这是一个“必须予以阻止的灾难”，对美国构成了“直接的国家安全威胁”。在“推王”特朗普的推特账户中，与伊朗相关的推文超过了400多条，甚至在候任期间他就开始暗示要废除伊朗核协议。

协议的终结程序在特朗普入主白宫的第一天就开始了。虽然在时任国务卿蒂勒森等人的影响下，该协议仍维持了一段时间，但特朗普退出之心非常坚定——他拒绝向国会认证伊朗是否遵守协议，并替换了国务卿和国家安全事务顾问。随着蓬佩奥和博尔顿走马上任——前者是伊核协议的最激烈的批评者之一，后者则有“军控协议杀手”之谓，伊朗核协议便只有死路一条了。 2018年5月8日，美国宣布退出伊朗核协议。

退出伊朗核协议需要理由吗？特朗普不需要。他试图指控伊朗不遵守协议，却拿不出可靠的证据，只好说伊朗违背“协议精神”。

2017年10月，特朗普宣布其对伊战略：反击伊朗在中东制造动荡的行为、对伊朗施加新的制裁、应对伊朗的导弹和武器扩散、阻止伊朗获得核武器，同时宣布不再向国会提供停止制裁伊朗是否属于“合适而恰当” 举措的认证。翌年5月，国务卿蓬佩奥又在传统基金会演讲中开列了对伊朗的12项要求清单。

这两个演讲被冠以美国对伊朗的“新” 战略，但细察其内容，不过是以前美国对伊朗强硬政策的汇总和加强版。特朗普政府假装穿上了“新鞋”，走的依然是“老路”。

两种风格

应对伊朗核问题，要说特朗普政府和奥巴马政府有什么不同，那主要表现在处理的方式上，这既体现了共和党和民主党党派政策偏好的区别，更是总统个人风格的区别。

奥巴马对伊朗姿态相对温和、低调而谨慎；特朗普400多条涉及伊朗的推文则充斥着傲慢、讽刺、指责和威胁，曾扬言美国能把伊朗“炸回到石器时代”。 奥巴马政府制裁伊朗的目的是推动谈判；特朗普政府的“极限施压” 则是迫使伊朗屈服。在谈判中，奥巴马聚焦核问题，目标清晰，轻重缓急明确；特朗普对伊朗的要求清单冗长、强硬且轻重缓急不分。

具体到协议内容，奥巴马政府认可了伊朗发展独立核燃料循环体系的权利，但要求予以严厉限制、严格视察和保障监督。特朗普政府则试图完全剥夺伊朗的核权利，要求伊朗向国际原子能机构全面申报核项目中与军事层面有关的内容、停止铀浓缩、永不进行后处理、关闭重水反应堆、允许国际原子能机构进入伊朗国内任一地点视察，近乎将伊朗当作“战败国” 予取予求。

从介入伊核谈判到最后达成伊核协议，奥巴马政府格外注重大国间的协调与合作，兼顾各国利益；各国也的确为协议达成做出了各自的贡献。所以伊核协议本质上是一个多国参与并经联合国安理会确认的多边协议，美国不能也不应该未经与其他各方协商就退出协议。特朗普政府不顾其他国家的反对，退出协议并恢复制裁，竟还期待其他国家配合美国政策，自然得不到呼应。

总的来看，奥巴马政府在伊核问题上重在管控危机；特朗普政府则试图解决危机， 希望通过一揽子的方式，系统解决所有问题。特朗普政府有非常理想化的政策目标，但没有实现这些目标的政策手段。 特朗普一再宣称要与伊朗谈判一个比2015年伊核协议“更好的协议” ，但是伊朗根本不予回应。

有种幻觉叫“更好的协议”

按下特朗普的自诩不表，在伊朗核问题上达成“更好的协议”是否可能呢？或者换个问法，2015年有没有可能谈成一个比当时签署的文本更好的协议呢?

伊核协议受诟病之处在于所谓的“日落条款”， 许多共和党议员和强硬派专家学者认为该条款相当于为伊朗核项目开绿灯，伊朗可能秘密发展先进离心机，而且伊朗发展洲际导弹能力也没有受到限制。但同样，也有很多人为协议辩护，奥巴马政府甚至准备了一个有关伊核协议的小册子，详细介绍了协议内容和各方反应。

当年有没有机会谈成一个更好的协议，这其实是一个伪问题。谈判是双向互动，更何况伊核谈判是多方参与的过程，如果按照反对协议的那些美国政客和专家的意愿去谈，伊朗根本不可能同意，因而也不可能会有什么“更好的协议”。

从伊朗核项目的发展历程和谈判过程来看，如果美国更早做出退让，采取以“止损” 为目的的“次优选择”，伊核问题或有更好的解决方案。假设美国在2013-2015年谈判关键阶段所做的政治投入和主要妥协,能够放在小布什总统的第二任期，伊核问题或许不至于发展到当前状态，伊核协议中所谓的退让也不至于引起美国国内如此大的争议。

美国和伊朗围绕伊核的博弈呈现为交叉升级的模式。期间伊朗虽然承受了巨大经济压力，但拥有和运行的离心机越来越先进，数量持续增加，浓缩铀丰度提升，库存持续增加，核设施增加，在铀浓缩能力之外开始建设后处理设施，伊朗核潜力得到较大、较全面的提升。换句话说，拖的时间越长，伊朗弃核的意愿就越弱。

2015年的伊朗核协议标志着有关各方以外交谈判的方式实现了阶段性“止损”，对于这个决议，应该反思的不是能否谈判一个“更好的协议”，而是“早干嘛去了？”就此而言，“更好的协议”与其说是真实的可能，不如说是特朗普的幻觉，而不管作为谈判对手的伊朗信不信，他自己先信了。

没有最糟，只有更糟

美国退出伊朗核协议之后，伊核问题进入不确定阶段，三个问题将共同塑造伊核问题的走势：伊朗是否加快发展核项目、美国和伊朗互动走向何方、大国围绕伊核问题如何博弈。

伊朗核协议是多边协议，美国退出之初，英法德曾公开表示履行协议承诺，伊朗也采取了克制、谨慎、有理有利有节的政策，在承受美国制裁压力的同时继续履行协议义务， 等待其他各方外交斡旋的结果。不过，随着美国制裁升级，协议势难挽回，伊朗从2019年5月开始采取对等反应，逐步取消一部分在伊核协议中的承诺，并恢复、增加核活动。2020年1月，伊朗宣布第五次也是最后一次采取减少协议承诺的措施，此后其核项目不再接受任何限制。今后，如果美国继续“极限施压”的对伊政策，不排除伊朗加速提升铀浓缩和后处理技术能力的可能性，伊朗也许不会突破底线发展核武器，但将成为具有很大拥核潜力的国家。

美国退出伊核协议后，双边关系开始出现多种可能导致危机的事态，消极互动呈现升级趋势：去年6月，分属于日本和挪威的两艘油轮在霍尔木兹海峡附近受到攻击， 美国指责伊朗；6月20日，伊朗伊斯兰革命卫队击落了美国“全球鹰”无人机，特朗普命令对伊朗进行报复性打击但在最后一刻取消了军事行动；7月，挂英国国旗的油轮被伊朗扣押；9月，沙特阿美石油公司的设施遭到巡航导弹和无人机袭击；12 月，美国在伊拉克的军事基地遭到导弹袭击；今年初，美军利暗杀伊朗高级将领苏莱曼尼将军，伊朗用导弹回击美国在伊拉克的两处军事基地……双方虽然迄今“斗而不破”，但引爆发军事冲突的危险重重。

核协议中其他五方的政策和行动同样攸关伊核问题的前景。这些国家在伊核问题上既有责任，也有利益，它们能否通力合作对抗美国的压力，保持与伊朗的合作，并以此鼓励伊朗在核扩散问题上保持克制，无疑将影响到整个事态的走向。

眼下，特朗普的四年任期已进入尾声，未来几个月内，伊朗核问题不太可能有积极进展，不恶化已属理想状态。当然如果他胜选连任，也不必期待什么“更好的协议”，对特朗普总统而言，伊核问题虽然搞不好，但还可以搞得更糟啊。

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作者樊吉社，系中共中央党校国际战略研究院研究员。