地方债务｜人口向城镇奔涌给地方政府“加债”了吗

随着人口由农村向城市大量流动，城镇化水平提高，地方政府的债务负担率随之增加。图为2020年4月12日，河南洛阳市洛宁县县城一角。 人民视觉 资料图

城镇化的核心是农村人口转移到城镇，实现人的城镇化，提高发展质量。改革开放以来，我国城镇化水平迅速提升，人口城镇化率由1978年的17.92%增加至2019年的60.60%。人口向城镇奔涌，引发农民变市民的公共化过程，产生大量公共事务与公共需求。

我国正处于人口城镇化高速发展阶段，为满足城镇基础设施建设等市政建设的资金需求，地方政府性融资不可或缺。同时，城镇居民相较农村居民，对公共品供给数量及质量的要求更高，人口由农村向城镇流动的过程中，公共品需求随着城镇居民的增加呈现边际递增趋势，使得地方政府财政支出迅速增长，举债融资成为解决资金缺口的重要方式。

由此，在深入推进城镇化进程中，需关注地方政府债务规模膨胀的问题，防范地方政府性债务风险。

一、人口城镇化的财政经济效应

城镇化过程，一方面可以给城镇带来大量劳动力，加快人力资本的积累，尤其是高素质人口的流入可以推动当地技术进步、产业结构升级，促进地区经济发展，从而使得地方政府税收收入增加，一定程度上缓解地方政府财政压力及债务风险。

另一方面，随着大量人口涌入城市，城市在市政建设、基础设施投资、公共品与公共服务方面供给不足的问题开始凸显，短期内给地方政府带来了较大的财政压力，使得地方政府需要通过举债融资来推动城镇化的发展，从而会导致地方政府债务水平提高（如下图所示），增加公共风险。

2010至2017 年全国城投债（用于城市基础设施建设）发行金额(单位:亿元)。数据来源：Wind数据库

从理论上看，人口城镇化使得地方政府债务负担率增加，可能的逻辑在于，地方公共产品与服务的消费量随着城镇人口数量增长而增加，并且城镇居民对公共品的相对需求与供给质量要求远高于农村居民，使得地方政府公共支出规模不断扩大，而短期内财政收入增量与财政支出增量出现不平衡，财政缺口的增加使得债务规模扩大，从而债务负担率提高。

一般而言，举债规模过大会导致潜在的财政风险，如果地方政府未来财政收入和支出未能形成有利于当前债务清偿的良性机制，财政压力不断增加，就会使债务的潜在风险转换为现实风险。

我国目前正处于快速城镇化阶段，在其他条件相同的情形下，人口密度越高，公共品、公共服务以及公共资源的拥挤效应更为明显，地方政府需加大对公共品尤其是基本公共服务的供给力度，并逐步提升供给质量。

简言之，人口城镇化过程中，公共支出需求刚性增长、财政压力加剧，会导致地方政府举债动机增强，债务水平上升。

二、人口城镇化与地方政府债务负担

基于2010至2014年地级市数据，本研究对人口城镇化的效应进行了实证检验。结果表明，人口城镇化率对地方政府债务负担率具有显著的正向影响，即随着人口由农村向城市大量流动，城镇化水平提高，地方政府的债务负担率随之增加。

为推进城镇化与现代化，地方政府需要为城市市政建设及更高质量公共品的供给筹集资金，适度举债融资是不可或缺的；且市政建设中的基础设施等建成后有利于改善民生与人居环境，也可供后代人使用，这符合代际公平原则。但需要合理控制债务规模，考虑未来财政收支预期状况及财政可持续性，防止潜在的财政风险、金融风险转换为现实风险。

此外，关于人口密度的实证结果表明，随着城镇人口密度增大，地方公共品与公共服务的需求更高。由于现阶段我国的城镇化水平仍处于上升期，这种人口大量流入城镇所导致的拥挤效应总体上大于人口集聚所带来的规模经济效应，公共品供给成本增加会导致政府财政支出压力增加。

本研究发现，经济增长率与产业结构对地方政府债务负担率具有显著负向影响，这说明城市经济持续发展、产业优化升级将使得地方政府税源较为充足，公共投资预期收益有所提升，一定程度上可化解地方政府债务风险。而人口增长率与地方政府债务负担率呈现正相关，表明我国现阶段全要素生产率仍有待提高，人口增长带来的地方政府支出负担与财政压力抵消了其对地区财政经济发展的贡献。财政支出分权度对地方政府债务负担率的影响显著为正，表明财政支出分权程度越高，地方政府的财政压力越大，举债规模随之增加。

三、城市异质性分析

不同城市之间的情况存在差异，故其对地方政府债务负担的影响也不尽相同。有鉴于此，我们依据传统的东部、中部、西部地区的划分，对子样本进行了再检验。实证结果显示，东部和中部地区的人口城镇化率对地方政府债务负担率具有显著的正向影响，且中部地区效应更明显，而西部地区的人口城镇化率对地方政府债务负担率的影响不显著。

进一步分析其成因可知，东部地区相较于中部地区，常住人口城镇化率较高，经济发展水平较高，产业结构也相对完善，具有更强的财政经济能力，人口集聚形成了一定的规模经济效应，对地方政府债务相对规模扩张的影响程度更小，未来债务风险预期更低。而西部地区财政经济基础较为薄弱，人口流入量远低于东部地区，地方政府举债融资增长幅度相对较低，故人口城镇化对地方政府债务负担率影响并不明显。

进一步考察城市经济发展水平对政府债务的影响，本研究发现，地区经济发展水平的差异引发了人口城镇化效应的差异。较高的经济增长率一定程度上可以减轻城镇化率水平提高后地方政府债务规模扩张的负面效应；换言之，城镇化所引致的地方政府债务水平升高现象在经济增长率较低地区更为明显，财政风险更高。因此，经济发展水平低的地区更需警惕财政经济可持续性问题。这表明，城市经济持续增长使得地方政府财政收入可持续，可以降低因城镇化导致的地方政府债务绝对规模增加带来的长期风险，一定程度上可以缓解地方政府债务风险。

城市人力资本质量差异也会引发人口城镇化效应的差异。虽然城镇化总体上显著增加了债务规模，但随着一地高校在校学生数的增加，当地城镇化率的提高对地方政府债务扩张的正向影响会有所减弱；换言之，人口受教育结构的优化、高素质人口的增加，一定程度上可以缓解因城镇化率上升导致的地方政府债务问题。人口受教育结构优化，人力资本素质提高，可以促进当地技术进步和创新，有利于城市高质量发展，从而降低地方政府债务风险。

因此，城市经济发展水平的提高、人力资本质量的优化，是化解地方政府长期债务风险的决定性因素。

四、传导机制分析

理论分析显示，人口由农村流向城镇的公共化过程中，公共品与公共服务需求增加且质量要求更高，大规模市政建设的需要和大量公共事务问题有待解决，会刺激财政压力在短期内激增，支出刚性增长，地方政府因之需要进行债务融资。所以人口流动过程中，地方政府的债务规模与债务负担率随之增加。

为验证上述传导机制，我们考察了人口城镇化与财政支出规模、地方政府财政压力及公共品与公共服务供给水平之间的传导效应。结果显示，人口城镇化率使得地方财政支出规模增长，地方政府财政压力（地方一般公共预算支出/地方一般公共预算收入）增加。农村人口大量向城镇涌入，推动城镇人口数量快速增长，随之产生市政建设、基础设施建设、公益事业发展等公共问题，导致财政支出规模扩张，需要有大量的资金供给加以保障。因此，地方政府面临的财政压力与其债务水平上升直接相关。

为了解人口城镇化对公共品与公共服务供给的影响，我们选取基础设施建设、教育和医疗三项与市民生活直接相关的基本公共服务，选择每万人拥有公共汽车数、城市人均道路面积、人均财政教育支出、每万人教师数（普通小学、普通中学与普通高等学校专任教师数之和）、每万人医院卫生院床位数以及每万人医生数六项指标进行检验。除人均道路面积以外，人口城镇化率的上升对其他各项指标均呈现显著正向影响。

考虑到道路建设周期较长，短期内人均道路面积可能出现下降趋势，人口城镇化率的上升对其他公共资源与公共服务的供给水平均具有正向促进作用。因而，可以认为，人口城镇化总体上显著提高了城市公共服务供给水平。

人口城镇化过程中，地方政府的举债行为与公共支出刚性增加、公共服务供给水平提高密切相关，这也是人口城镇化导致地方政府债务负担率提高的传导路径之一。

五、政策建议

据以上研究发现，我们提出以下政策建议：

第一，中央政府应加强对地方政府债务规模的控制与使用上的监管，实现城镇化的深入推进与城市中长期发展规划的有效衔接，加快城市产业转型升级与高质量发展，以促进地方财政经济可持续发展。

第二，科学合理划分中央与地方之间的事权与支出责任。在城镇化进一步推进过程中，处理好市场与政府、中央政府与地方政府之间的关系，增强基层政府一般公共预算收支平衡能力，逐步将政府间转移支付制度与农业转移人口市民化挂钩，缓解人口流动所带来的公共基础设施和公共服务供给及财政支出压力，提高基础设施建设与公共服务供给效率和质量。

第三，转变地方政府政绩考核机制，加强对地方政府债务使用方向与绩效的监管，提高地方政府的财政透明度与规范性。

第四，加快城镇产业转型升级与高质量发展，并且加大人力资本投资力度，通过人口结构、产业结构的优化升级与城市经济高质量发展，将人口流动所带来的财政负担转换为人口红利，促进地方财政经济协调发展，以有效防范和化解地方政府债务风险。

（本文原刊于《经济社会体制比较》2020年第1期，原题“城镇化、人口流动与地方政府债务水平——基于中国地级市的经验证据”。由作者进行大量简化和改写，具体技术细节请参考原文。）