地方债务丨治理要充分考虑区域差异和空间溢出效应

要更合理地控制地方债务规模，防范地方债务风险，应根据债务分布特征及债务增长机制对不同地区区别对待。图为2019年8月11日，四川绵阳市，一处烂尾楼群。人民视觉  资料图

改革开放四十余年来，我国经济社会发展取得了令人瞩目的成就，国民经济总量已位居世界第二，社会生产能力得到快速提升。与此同时，伴随经济社会发展，环境治理迫切、养老问题突出、区域发展不平衡、地方政府债务与金融风险加剧等亟需面对与解决的问题也日渐呈现。其中，地方政府债务（以下简称为“地方债务”），更是近年来社会各界高度关注的一个热点问题。

财政部不久前公布的数据显示，2020年1月至6月，全国地方政府发行债券34864亿元。截至2020年6月末，全国地方债务余额为241583亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

地方债务从2001年的约2万亿元，增至2020年的约24万亿元，平均而言，年增长约为15%，超过同期全国经济总量增长率。如此巨大的规模和膨胀速度，引发了社会各界对地方债务问题的关注，如何科学治理地方债务以及防范债务风险，成为事关我国经济社会健康发展的关键。

一、地方债务的基本成因

为什么会有地方债务？地方债务的规模为什么会越来越大？既有研究多从财权与事权不匹配、官员晋升激励、预算软约束、债务管理体制等角度进行解释与分析。

首先，地方政府的收入来源包括预算收入和预算外收入，即税收收入、政府性基金收入、行政事业性收费等。地方政府的支出则涵盖当地的基础设施建设、教育、医疗、环境保护等方方面面。在现行财税体制下，地方政府的事权范围往往会超出自身财权能力，于是产生举借债务的动因。

其次，在以地方经济总量为主要晋升考核指标的情形下，地方主要官员为提高自身的竞争力，有以举债方式打造面子工程，不考虑长期收益而纯为短时间内壮大地方经济总量的巨大激励。前不久媒体曝光的贵州独山县巨额债务问题就是一个比较典型的例子。

此外，地方政府在举借债务的时候也很有可能受到周边邻近省份举借债务情况的影响。

二、地方债务空间分布存在区域差异

我国不同区域在经济和社会发展等方面至今仍存在较大差异，东部地区相对发达，其他地区（为便于分析，本文将中西部和东北地区并于一处，统称为“其他地区”）虽然在不断追赶，但总体而言相对落后。

地方债务余额也呈现出比较明显的区域差异。从省级政府层面分析，整体上东部地区省份债务余额高于其他地区。以2018年为例，全国31个省市（不含香港、澳门和台湾地区）地方债务余额排名中，排在前五位的有4个东部地区的省份，其余东部地区的省市政府债务余额相较于其他地区也较多，呈现出比较明显的区域差异。

此外，同处于经济相对落后的西部地区，有些省份债务余额排名较靠前，而有些债务余额却很低。（见图1）

图1. 2018年全国分地区地方债务余额（亿元） 数据来源：根据地方政府债券信息公开平台数据整理

进一步地，从地级市层面进行分析，我们收集整理的地方债务数据显示，其他地区的债务水平整体而言虽略低于东部地区，但债务水平偏高的地级市数量却比较多。这再次表明，地方债务的规模分布存在明显的地区差异。（见图2）

图2. 全国及分地区地方债务占比的分布

由上述地方债务在空间分布上存在的区域差异出发，本研究重点关注两个问题：第一，各区域地方债务的差异性是否意味着背后债务增长的原因也具有差异性; 第二，各地区间不同的债务规模以及各异的增长机制，是否会带来空间溢出效应，以及空间溢出效应如何。

三、已有的地方债务治理框架

鉴于地方债务呈现规模不断扩大、膨胀速度持续加快的趋势，近年来，国家对地方债务的治理也在不断完善。

首先，出台了一系列文件、政策规范地方债务的发展。1994年至今，涉及地方债务政策法规主要包括: 《中华人民共和国预算法》（1994年制订，1995年起施行）、《财政部代理发行2012 年地方政府债券发行兑付办法》（2012年）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014年）、《中华人民共和国预算法》（2014 年修正，2015年起施行） 、《地方政府一般债务预算管理办法》（2016年） 、《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（2018年），以及《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（2018年），等等。

相关调整主要包括以下几方面：一是发行方式的调整，即由经国务院批准在确定限额内发行地方政府债券，到中央政府代发债券，再到地方政府可以自行发行债券；二是是否纳入预算管理的调整，由游离于预算之外到纳入预算管理；三是规定具体的地方债务事项的调整，例如具体规定举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制以及法律责任等。

其次，限定地方债务发展规模。财政部2015年12月发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》规定，要合理确定地方债务总限额，并逐级下达分地区地方债务限额，要求各地严格按照限额举借债务。

再次，有效防范地方债务风险。建立健全地方债务风险防控机制，在全面评估和预警地方债务风险的基础上，建立债务风险化解和应急处置机制，并健全地方政府债务监督和考核问责机制。同时，采取地方债务存量置换等措施。这些举措在一定程度上起到了降低和防范地方债务风险的作用。

四、区域差异视角下的地方债务增长机制

本研究基于2005至2015年的省级数据，实证检验地方债务增长的影响机制；同时利用京津冀三地数据，实证检验地方债务的空间溢出效应。实证发现使我们从“静态”和“动态”两个角度了解了地方债务的增长机制。

所谓静态，即地方政府决定是否举债以及举债的规模时，仅考虑省份或地区自身的发展需求等因素，不参考邻近地区的决策。

静态上看，影响地方债务水平的因素主要可以分为两大类。第一类是抑制地方债务增长的因素。财政赤字和基础设施水平与地方政府债务水平之间存在显著负向关系，即：本省财政赤字越大，越容易增加政府还债压力，减弱举债动机；从地方债务投向看，当地基础设施水平越完善，政府举债的动机也会减弱。第二类是促进地方债务增长的因素。财政分权和人口增长率与地方债务水平之间存在显著正向关系，即：政府自主决定财政收支的权力越大，所受约束越弱，越可能举债缓解财政压力；人口增长压力越大，对地方政府的要求越高，政府举债动机越大。

另外，关于经济发展水平对地方债务增长的影响，要分区域进行甄别。经济发展水平对地方债务有双向作用，即：经济发展水平较高的地区，政府财政收入较高，民间资本更为活跃，债务使用效率也更高，因此举债需求较小，从而抑制债务增长；相反，经济发展水平较低的地区，出于经济发展、改善民生等方面的需要，举债需求较大，因此会促进地方债务水平提升。有鉴于此，需要甄别区域差异对地方债务增长机制带来的影响。

所谓动态，即地方政府在举借债务时，除了考虑自身因素以外，还可能关注邻近地区的债务举措，从而影响自身债务决策。

根据实证结果，从空间溢出效应看，影响地方债务水平的因素主要分为两大类。第一类是经济发展水平、财政赤字和基础设施水平，这些因素与地方债务水平之间存在正的空间溢出影响。即相邻地区的上述因素水平的提高，会产生明显的空间溢出效应，导致本地区地方债务规模增加。第二类是财政分权、城镇化水平以及人口增长率，这些因素与地方债务水平之间存在负的空间溢出影响。即相邻地区的上述因素水平的提高，会产生明显的负面空间溢出效应，导致本地区地方债务规模降低。

此外，地方债务增长的影响因素存在明显的区域差异。静态上看，相比于其他地区，经济发展水平、财政赤字、基础设施建设对东部地区债务增长的抑制作用更大，人口增长压力、财政分权对东部地区债务增长的促进作用更明显。动态上看，就空间溢出效应而言，经济发展水平和财政分权对东部地区的空间溢出效应更显著，而城镇化水平对其他地区的空间溢出效应更明显。

五、治理地方债务要考虑区域差异

基于上述研究发现，考虑到区域差异，我们认为，地方债务治理体系需要根据现实不断调试与完善。

第一，要更合理地控制地方债务规模，防范地方债务风险，应根据债务分布特征及债务增长机制对不同地区区别对待。

本研究发现，经济发展水平对抑制东部地区债务增长的作用更为明显，而提高城镇化水平对抑制其他地区债务增长则作用更大，因此，应加快落实十九大报告中提出的“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系” 的要求，统筹解决区域债务风险问题。

对东部地区，鉴于其具备较强的经济发展实力，对地方债务具备一定的消化能力，可以适当保持较高档债务控制规模，但应重点防范地方官员利用政府债务盲目追求政绩的风险。对其他欠发达地区，首先应设置较低档债务控制规模；其次，应积极推进区域经济协调发展战略，加快中西部地区城市群建设，提高中西部地区经济发展水平，增强其债务承受能力；最后，可以适当加强对中西部地区的转移支付水平，以满足其城镇化建设需要，从而降低政府债务。

第二，国家出台政策控制地方债务规模时，还应考虑相邻地区地方债务的空间溢出效应。

本研究发现，地方政府举债容易通过“地方经济总量竞争”以及财政扩张等渠道进行传导，影响其他地区政府举债。近期爆出的独山县地方债务问题，也有“面子工程”等类似“总量竞争”的影子。因此，为弱化以地方经济总量指标为核心的绩效考核竞争带来的政府债务空间溢出风险，应加快推进官员考核机制改革，逐步取消过分参照经济总量的单一绩效考核方式。同时，建立地方债务指标（包括规模和效率两方面），并将其纳入到包含政治、经济、生态等多方面构成的综合考核体系中。这样做，一方面可以减少地方主要官员为追求政绩工程、形象工程而冲动举债的风险，另一方面可以有效控制政府债务扩张的速度与规模，促使地方政府审慎举债，科学用债。

第三，在治理地方政府债务时，应重点关注地方主要官员举债的短期效应。

本研究的实证结果及包括贵州独山县在内的大量案例表明，种种便利因素刺激下，地方政府主要官员存在明显的短期举债冲动。因此，为防范地方政府为了短期利益盲目举债的风险，结合风险的暴发存在滞后性的特点，应考虑适当延长对地方政府主要官员进行考核的期限，即将他们任期结束后一段时间的地方经济发展状况及相关项目引发的债务情况纳入绩效考核指标。此外，可以考虑建立举债问责机制，坚持举债主体与偿债责任相匹配，以降低甚至阻断举债产生的空间溢出效应。

（本文原刊于《中央财经大学学报》2020年第4期，原题：“地方政府债务、区域差异与空间溢出效应——基于空间计量模型的研究”。由作者进行大量简化和改写，具体技术细节请参考原文。）