国研中心｜完善三岁以下婴幼儿照护体系的国际经验与启示

大力发展3岁以下婴幼儿照护服务是国家着眼长远发展，重视人民生活质量的重要体现。世界多国已将3岁以下儿童的教育和营养作为提高人力资本质量的重要途径。本研究旨在梳理全球一些国家在儿童早期发展方面的做法，总结各国婴幼儿照护政策措施的核心要素，为中国婴幼儿照护服务体系建设提供参考。 

一、国际婴幼儿照护体系

（一）发达国家

1．美国

美国联邦政府在20世纪50-60年代开始制定为贫困家庭儿童提供补偿教育的社会福利政策。此外，教育部和卫生部也提供早期教育技术和研究支持，指导各州贯彻保育政策的落实。州政府负责承担儿童发展与早期教育的行政管理，保障托幼机构质量监测体系的有效运作。为了保障早期教育质量、提高师资水平，州政府大多建立并推行了早期教育质量评级与提升系统。

美国儿童托育服务体系主要有日托中心、家庭日托点和居家式早教服务构成，以家庭为基础的托育服务是美国婴幼儿照护的重要形式。社区机构主办的日托中心一般由教会团体、工会、服务机构或联合性的组织为中低收入家庭开设，家长合作式日托中心是由几位家长共同经营的托育形式。居家式早教服务主要由保教人员进入婴幼儿家中提供保教服务，经费一般由政府和家庭共同承担，其中家庭承担的比例较小。日托中心或家庭日托点等早期教育机构的提供者需要获得全美家庭儿童保育协会（NAFCC）的认证，认证的内容涵盖多个方面。托育服务的从业人员需要得到儿童发展协会（CDA）认证，才能获得从业资质上岗。

2. 英国

英国托育服务体系致力于为儿童提供高质量的发展机会，同时注重家庭视角。婴幼儿照护政策将家庭职能纳入其中，构建了以家庭为主要阵地、多方协调、保教一体化的托育服务系统。1997年，英国政府启动实施了“确保开端计划”，针对0-3岁儿童及其家庭的医疗保健、儿童保育、早期教育和家庭教育等四个方面提供支持。该计划的具体举措包括开展家长教育、支持家长参与学前教育、为处境不利的儿童及家庭提供整合性服务、提供家访干预、利用互联网和新媒体为家长提供婴幼儿照护信息、构建家庭参与的评估体系等。

英国的托育服务具有法律体系保障。英国2006年修订的《儿童保育法》明确规定，3岁以下婴幼儿的托育服务由国家健康、社会或福利部门负责管理，地方政府协调各部门职责划分与协作。2008年《早期教育阶段法定框架》正式确立了全国0-5岁“保教一体化”的早教模式，2014年《儿童与家庭法案》明确政府相关部门应当对育儿假、育儿津贴等做出详细规定。为支持婴幼儿托育服务发展，英国还为家庭提供直接的资金支持，包括减免税收支持家庭支付保教费用、雇主提供儿童保育券、设立婴幼儿照护的国家专项基金等。

3.日本

二战后，日本政府已逐步建立起较为完善的保育服务法律体系，并通过颁布国家方针及法规等措施对保育服务的标准、儿童发展指标等进行规范。

2015年以前，日本0-3岁的托育服务主要由保育所承担。保育所受主管医疗、卫生和社会保障的厚生劳动省管理，保育费用由内阁府管理。为了解决生育率下降、保育所供给不足等问题，日本2006年通过《认定儿童园法》，提出在保育所的基础上建立认定儿童园，将0-5岁儿童的保育和教育进行合并，建立起“幼保一体化”的托育服务体系。

除了保育所和认定儿童园，日本还有四种地方型保育事业，包括针对0-2岁儿童的小规模保育（6人以上19人以下）、家庭型保育（5人以下）、住宅访问型保育和工作场所内保育等。截至2019年4月，日本3岁以下婴幼儿照护服务覆盖率为37.8%。其中95%以上的儿童托育服务主要由保育所及幼保联合型认定儿童园承担，3%儿童的保育服务由地方型保育事业承担。

保育费用方面，除了监护人根据家庭收入状况承担一定比例的征收金，其余部分均由公费承担，其中国家财政负担二分之一，省级和市级财政各负担四分之一。

（二）发展中国家

1. 印度

印度妇女和儿童发展部于1975年出台了印度儿童综合发展服务项目（ICDS），并于2005年延伸为儿童发展国家行动计划。该计划是全球最大的基于社区的儿童早期发展项目，在印度全国建立了136万个以社区为单位的儿童早期发展服务中心，提供免费的综合儿童发展服务。主要经费来自中央政府财政拨款和非政府组织资金。从1992年至2007年，中央政府对该项目的资金投入增加了3.5倍，达到约230亿卢比（约合人民币21.5亿元）（Richter & Daelmans et al，2017）。

1995年印度政府推动建立了全国教师教育委员会，并对婴幼儿早期教育教师进行监督，要求从业教师需要在规定机构接受培训并获得认证后方可上岗。

2. 巴西

2016年3月，巴西通过了第13257号《儿童早期法律框架》，强调儿童早期公共政策的重点领域，明确了各部门要通过协同合作，共同制订落实国家儿童早期综合政策。自此联邦政府各部门在儿童早期发展事业上形成了共识，并基于此整合了健康、教育、社会保障、技术支持等相关部门的职能与资源，在新成立的公民部下面设立专门的司局落实相关政策。

为提升家庭育儿能力，2003年巴西启动“更好的童年”计划。项目通过家访和小组活动对处境不利的儿童家庭进行干预，为父母提供婴幼儿照护方法指导，并举办小组活动为不同父母之间交流育儿经验提供机会。2013年巴西开始实施面向贫困儿童家庭的“家庭补助金计划”（BFP），并在全国范围内启动了“快乐儿童”计划，继续通过家访的形式，对0-3岁婴幼儿家庭的认知、情感和社会心理发展等进行多方面的干预，项目覆盖2777个城市。

巴西政府对儿童早期发展项目持续投入，每年联邦政府投入约1亿美元，各州和市政府也有专门用于儿童早期发展的财政预算，这为巴西儿童照护提供了资金保障。

3. 墨西哥

2008年，墨西哥教育部开始施行“婴幼儿早期教育发展计划”，旨在提高3岁以下婴幼儿教育服务水平。墨西哥政府还积极推动建立以社区为基础的儿童早期发展中心（CENDI），该中心目前在全国15个州设有办公室。墨西哥国家行动党负责筹集资金，通过教育部为项目拨款，州政府负责监督。每个中心都设有专职的质量监管人员，每日巡查课程实施和食品营养安全等。

该项目主要服务于极端贫困家庭，在儿童早期（0-6岁）时期采取综合性干预策略，促进社区和家庭的养育能力。项目开设有母亲共同学习、托幼、孕期关怀、新生儿养育课程等多个照养与发展项目，从健康照护、营养、早教、社会情感、社会服务等五个方面对父母和儿童进行双向支持。

虽然墨西哥目前有多种多样的婴幼儿早期教育机构，但是质量良莠不齐，贫富群体的服务可及性差距较大。由于国家经济发展不稳定，一些儿童早期发展项目的经费难以持续。目前婴幼儿早期发展领域还尚未出台国家层面的法律框架。

二、国际婴幼儿照护经验总结

（一）婴幼儿照护政策具有支持国家发展的基础意义

对儿童早期照护制定政策并提供相关服务，不仅可以平衡国家和家庭的责任、提高生育率、减轻家庭照顾与教育的负担，还可以刺激包容性增长，提高就业率，增加家庭收入，推动社会公平，对国家长期发展发挥至关重要的作用。

（二）婴幼儿服务照护法律保障体系有基础性意义

建立法律体系是保障婴幼儿照护服务可持续发展的重要支持。发达国家一般会通过立法明确婴幼儿照护服务的性质、主体、模式和质量，以及政府职能、经费保障、问责机制等内容。在立法框架下，国家层面、政府有关部门、地方政府还制定一系列的政策、制度、标准，以规范婴幼儿照护服务的发展。

（三）跨部门分工协作

婴幼儿照护服务作为一项社会服务，其顺利实施需要多个政府部门的通力协作，包括中央政府或由中央政府成立的相关委员会牵头，明确参与部门、责任主体。但是国际研究显示，当前部门分工协作仍是多国婴幼儿照护服务的短板。世界银行针对儿童早期发展政策的调查结果显示，尽管很多国家制定了促进儿童早期发展的相关政策，并明确提出跨部门合作，但是31%的国家牵头机构不明确，59%的国家没有指导多部门协作的具体文件、手册或服务实施指南。

（四）政府投入推动兜底、普惠

一些国家将婴幼儿照护或困难家庭婴幼儿照护纳入基本公共服务，采取以财政资金为主，家庭或照护人承担为辅的经费保障机制。弱势人群不具备自主选择婴幼儿照护服务并承担费用的能力，财政投入实现了婴幼儿照护服务的普惠性和兜底性。

（五）家庭托育是儿童早期照护服务的重要形式

家庭托育是填补托育机构短缺与巨大需求鸿沟的重要形式。家庭托育指在个人家中，由个人及保育人员为数名5岁以下混龄儿童提供保教服务的形式。与机构托育和入户访问形式相比，家庭托育具有服务便利、灵活、社区支持、服务精准等特征，可以更好满足社区内儿童及家庭的需要。家庭托育能够为儿童提供更加稳定的依附关系，有助于儿童在温馨的环境中获得家庭般的关爱。以美国、英国、法国、日本等为代表的发达国家，在家庭托育方面已形成成熟的以准入、质控、人员资格为核心的管理制度。

（六）社会力量参与有助于提高服务质量和效率

政府及社会力量的共同努力有助于婴幼儿照护服务产业的良性与可持续发展。企业、机构、社群、个人等社会力量积极参与婴幼儿照护服务，一是可以成为服务主体，在政府的引导与组织下有序提供相关服务。二是有助于科学育儿理念和相关知识的广泛传播，通过信息化手段，提高家庭的自主育儿能力。三是为相关服务提供资源与支持，包括教学内容、交流培训、设备设施、信息技术、管理创新等。

（七）健全的婴幼儿照护服务监管和准入机制

机构及从业者准入、服务人员资质与能力、服务质量监管是多国婴幼儿照护服务管理的核心内容。建立严格、标准的机构准入、认证标准，开展规范化的岗前、在岗、职业能力的培训和考核，建立托育质量与效果年度审核机制，并与机构、个人信用挂钩，制定儿童健康发展的监测指标体系。 

三、对中国3岁以下婴幼儿照护体系建设的启示

（一）将保障儿童早期发展水平纳入相关法律

为了保障儿童发展权益，促进儿童全面健康发展，国务院出台了一系列政策文件，包括《中国儿童发展纲要(2011-2020)》、《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》、《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》等。虽然相关政策文件明确了发展目标和具体措施，但是缺少规范和强制效力。建议将为促进儿童早期发展提供必要的服务纳入《中华人民共和国未成年人保护法》等相关法律，并适时制定专项法律。

（二）建立健全婴幼儿照护的相关政策及标准

建议在2019年国务院发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的基础上，尽快制定服务发展阶段性目标并出台政策法规体系、标准规范体系、人才培养体系等相关政策文件，保证相关服务得到有效部署和稳步落实。

（三）政府发挥“兜底线、保基本”作用

建议政府有关部门针对贫困地区农村儿童、特别是困境儿童，制定并实施专项的精准帮扶政策，保障发展最滞后的20%人口的子女享受必要的、以促进儿童早期健康发展为核心的公共服务。此举也可为中国未来将儿童早期发展服务纳入基本公共服务探索路径。

（四）设立贫困农村儿童早期综合发展服务人均经费

建议由国家统一部署，财政出资按人头设立“贫困农村儿童早期综合发展服务人均经费”，保障服务一贯性、效益最大化和效果可追溯。建议人均经费标准为每名贫困农村儿童从出生至6岁每年投入3000元。

（五）充分发挥家庭的主体作用

家庭是儿童的第一学校，家庭对于儿童发展的长远影响是任何机构、组织、计划不能代替的。建议在中国城市地区开展家庭托育服务试点，在试点基础上理顺管理、服务、发展机制，在全国进行推广；在农村地区，可以考虑建设亲子活动中心或者开展入户指导。

（六）加强人才队伍建设

婴幼儿照护服务是一个新兴产业，从业人员能力与工作质量至关重要，需要进行系统规范的准入培训和严格的从业资格审查。建议人力资源和劳动保障部积极建立相关培训制度，制定培训内容、资格认证标准和培训计划，从社会人员中、特别是“40、50”人员吸收合格人员，在扶持婴幼儿照护服务产业发展的同时解决社会就业问题。

（七）调动社会力量创新普惠服务模式

建议地方政府为托育机构提供税收、减租、贷款、保险等一系列优惠政策，帮助托育机构发展。另建议以社区为单位，充分发挥广大居民的作用，探索邻里互惠互助的家庭托育和入户指导等模式。

（本文作者均来自中国发展研究基金会儿童发展中心。本文刊发时有删节）