向海而兴｜干观德：从苏州河到黄浦江，内河航运作用不可低估

【编者按】

2020年，上海要基本建成国际航运中心。

1996年1月，国家从战略层面决定加快推进以上海为中心、以苏浙为两翼的上海国际航运中心建设。建设上海国际航运中心是直接影响长三角地区和长江经济带发展的重要环节，更是中国扩大对外开放、推动中国经济融入全球经济的重要举措。目前，上海港可谓一手牵着长江，一手牵着世界，上海港集装箱班轮航线直达全球近300个港口。

今天，站在重新思考国际国内双循环的战略时点，澎湃新闻·智库报告栏目推出“向海而兴·上海国际航运中心建设亲历者说”专题，以大历史视角再思考中国对外开放战略，思辨新形势下的全球化。中共上海市委党史研究室、上海市交通委员会和上海中国航海博物馆先后对上海国际航运中心建设的领导者、建设者和参与者开展口述访谈，听他们讲述港与城，海与光的奋进故事。

澎湃新闻 王亦赟 王基炜 制图

口述：干观德

采访：张励、刘明兴

整理：刘明兴

时间：2018年2月6日 

1978年4月，上海市内河航运公司和上海市内河航运管理处合并组建上海市内河航运局，隶属上海市交通运输局，负责上海内河航道整治规划、航政管理、客货运输等。我1968年开始工作就到上海内河航运公司报到的。

1985年初，我成为了上海市内河航运局主持工作的副局长。1986年8月，上海撤销了内河航运局，成立上海市内河航务管理处，隶属于上海市交通运输局，负责上海内河交通安全、港口航道、客货运输、管理工作，同年10月启用公章，正式对外办公。我参加了上海市内河航务管理处的筹备工作，是该处第一任主持工作的副处长。

工作期间，我见证了上海内河从辉煌到发展缓慢再到转型的过程，服务上海国际航运中心是内河航运的发展目标。

内河航运的地位与瓶颈问题

20世纪80年代，上海港船舶运力比较紧张，水上疏港任务也十分繁重。一直到1990年代初，内河航运因其运量大、污染少、能耗低，成为了上海货物运输的重要方式之一，在上海国民经济和城市建设中占据重要地位。当时货物运输主要有海运、铁路、公路和内河四种运输方式，内河的运输量占了22％左右。大约是1990年，内河运量就达到1亿吨，海港也是1亿吨。上海内河航道的通航里程占全国的5％，但完成的货运量占全国的20％。不过，那个时候我们的内河航道大部分处于自然状态，很少花钱去建设，关键是那时没有钱去办这个事情。所以我们用占全国5％的通航里程，完成了占全国20％的运量，这是很不容易的。

那个时候内河最繁华的是黄浦江上游，平均一分钟有三艘船进出。苏州河也很繁忙，每年的运量大概是1500万吨。上世纪80年代末90年代初煤炭供应紧张，当时上海焦化厂、吴泾发电厂等都在黄浦江上游，大轮又开不进黄浦江上游，煤炭从大轮上卸下来后必须通过内河航运尽快送到厂里，以保证上海市民的用煤、用电。当时道路比较狭小，而且一辆卡车的运量也远比不上一艘船的运量。上海又是水网地带，郊区的很多生活、生产资料也依靠内河航运。因此，内河航运在上海国民经济发展中起到很重要的作用。

虽然上海内河航运业有着辉煌的过去，也仍在发挥着重要的作用，但是到1990年代后期，随着城市经济社会的发展，其存在的问题和制约的瓶颈不断显现。比如内河航道建设严重滞后，这种滞后主要表现在与长三角内河航道网对接程度不高。由于上海内河航道等级低，难以与苏、浙内河水系在航道等级上形成对接，与发达国家的航道等级更是相差甚远。随着内河船舶吨位增大，上海现有内河航道设施难以承受大吨位、高密度的航运需求，客观上限制了上海内河航运的集约化经营。此外，内河航运投融资机制不够健全，长期以来内河航道一直是依赖于水利建设工程项目得以维护和建设，政府很少拨专款修建航道工程。正是因为航道建设长期投入不足，从而积累起来的矛盾致使上海内河航运的潜在优势难以发挥。

“一环十射”布局集疏运的“毛细血管”

在党中央、国务院1990年宣布开发开放浦东后，对内河航道的重视程度不断加强，有了上海市内河航务管理处这个专门的管理机构，来搞这些规划、建设。上海市组织了专家，对内河行业进行全面梳理，完成了《1991—2020年上海市航运规划报告》。这是第一次进行内河规划，报告内容也纳入了国家交通部的长江水系总体规划。1995年，随着上海国际航运中心建设的提出，内河航运的立意就更高了，原来只是简单货物运输，服务于上海市国民经济发展的需要，这时就得站在“四个中心”建设的高度来考虑问题了。1996年上海市交通运输体制再次进行了改革，撤销了交通运输局，内河航运的行政管理归入了市政府的交通办公室即交通办。原来是交通办下设交通运输局，交通运输局下设上海内河航务管理处。现在把交通运输局撤销了，交通办直接领导航务管理处，而且把原先内河航务管理处的名称也改了，去掉了“内河”两字。航务管理处名称的变更正好适应形势变化的需要，因为那时不仅仅是内河了，长江、黄浦江跟沿海都要更进一步地联系起来，范围更广了。

接着根据国际航运中心建设的需要，上海开展了新一轮的内河航道的规划建设的修订工作。“一环十射”高等级内河航道网，在这时候就已经有了雏形。第一轮长江水系的规划里面，并没有明确提出“一环十射”，但是实际上“一环九射”已经有了。1998年，在浦东的那边再加了一条变成了“一环十射”。“一环”即黄浦江—大浦线—赵家沟—蕰藻浜—油墩港—黄浦江；“十射”是指杭申线、太浦河、苏申外港线、苏申内港线、罗蕰河、川杨河、大芦线、金汇港、龙泉港、平申线，其中黄浦江、赵家沟、大芦线、大浦线、苏申外港线、太浦河和杭申线航道已列为国家水运主通道。

“一环十射”高等级内河航道网的规划建设与上海整个城市的发展密切相关，在“三个纳入”中不断实现跃升。第一是纳入城市总体规划。《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》把“一环十射”纳入总体框架，明确从传统的运输发展成为三个等级，配合上海国际航运中心建设，提高内河航道集疏运配套能力，重点发展集装箱运输，适应上海城市功能和产业结构调整，优化内河航道以及内河港区的布局。

第二是纳入市社会国民经济的发展规划。上海市“十五”规划里面也有很大一块内容是内河航道。“规划”进一步提出加大内河航道整治力度，提高内河航道等级，建成以“一环十射”300吨级以上内河干线航道为骨干的内河航道网，沟通连接上海国际航运中心与其腹地的内河集装箱运输网络，配套建设专业化集约化的内河港区，使其成为水水、水陆联运枢纽，更好地支持国际航运中心建设。

第三是纳入上海交通白皮书。2000年上海率先在全国发布了一个交通白皮书，内容也涉及内河航运，包括“一环十射”航道整治的规划等，明确提出给予政策支持，加强集疏运通道建设。“一环十射”建设是分段搞的。浦西和浦东的内河“一环”建设工作，在第一轮的规划里面就已经勾画出来，开始建设了。那时是1980年代末期，时任交通部部长钱运昌正好在上海检查安全工作，我们就请他看看内河航道，我们说上海内河航道太拥挤了，希望部里给予支持。因此，我们第一个项目，内河一环浦西部分油墩港工程在1988年就开始立项了，就是在土地上挖出来一条人工河。当时是交通部跟上海市各出资一半，总投资达 4800万元，国家计委也共同推进了这项目。因为资金的问题，这个项目搞了好几年，到1990年代建设完成。浦西这一环通过黄浦江、油墩港、蕰藻浜等连接浦东部分，蕰藻浜于1990年代初期也开始建设了。当时提出“一环十射”的时候，实际上半环已经基本形成了。

之后，浦东部分赵家沟、大芦线、苏申外港线、太浦河和杭申线也是分段建设。由于涉及许多复杂的问题，浦东部分需要改造桥梁，现在工程还在进行中。比如桥梁承重是100吨，它的标高就是3米，如果现在要把标高提高到5米，桥梁就得拆除，而现在要拆除一座桥梁是很困难的事情，交通会瘫痪，不拆除桥梁新建的话，就根本没有办法解决问题。航道的拓宽也涉及桥梁，桥梁的净空高度要抬高。许多时候上海内河航道整治都晚于公路建设，公路桥造好后要再进行改造是很有难度的，桥都是有一个坡度的，每提高一米，引桥就要增加30多米，这对周边的道路环境等都带来新的影响。之前桥梁公路与航道还分属不同的部门管辖，这为改造增加了难度。内河航道有了统一规划以后，市里对桥梁监管很严格，新建桥梁必须服从航道需要。

内河的改造投资蛮大的，以前是交通部跟上海各承担一半，改造的时候政府直接拨款，像1990年代初期的蕰藻浜整治就是市政府拨一笔钱用于工程建设。现在则以久事公司为主，以股份制的形式进行市场化运作。 

内河航运的“四化”发展目标

1998年编制的《上海内河航运发展规划》中提出的建设“一环十射”高等级内河航道网和“航道景观化、码头集约化、船舶标准化、管理信息化”的内河航运发展目标。2002年1月1日《上海市内河航道管理条例》正式施行，这是上海市第一部关于内河航道管理的地方性法规，可以说是在落实“四化”的发展目标。该条例明确要求内河航道及航道设施建设、养护工程的设计和施工，应当符合内河通航标准和内河航道建设的技术规范，兼顾防洪排涝和环境保护的要求，保证施工质量。

航道景观化是针对航道本身及岸边十多米保护范围的。之前航道很多是原始状态，河坡都是斜坡，提出景观化后要求进行整治，用石头砌起河岸使之变成直的，并在岸边种上绿植。现在因为环保问题，对航道景观化的问题特别重视。“绿水青山就是金山银山”，这个理念逐步传播。航运的功能既要保留好，环境也要建设好。

码头集约化要求上海内河港口与上海深水港相衔接，与上海市产业布局相衔接，调整和整治现有码头，形成集约化、专业化内河港区。内河边上好多码头，集约化后就把这些散的码头并起来，减少土地占用。集中后要求也可以提高，原来都没有什么消防设施，现在集中后就必须跟上。还有原来很多地方是自己用发电机在发电的，现在可以集中供电了。公共设施逐步配置，公共管理可以提高，能够更加保证航道畅通。

船舶标准化涉及两个方面：一是集装箱化，二是一定范围的长宽高度。船舶宽一点的话重心就降低一点，但是太宽的话航道又不行，得适应各种航道。桥梁都有固定高度，船舶的标高高了以后，桥梁要造得很高，桥梁太高的话成本会上升，也会影响安全，因此船舶标准化以后要求与航道相适应、与桥梁相适应，比如装50只箱子、30只箱子、20只箱子的船都搞成各自统一的长宽高度，不影响桥梁，航道也能够通得过。当然还有对船用柴油机的要求，船上生活垃圾、油污要集中处理，有专门船去搜集。以前船舶各式各样，像挂桨机、小船都有，既有油污，又有噪声污染，扰民严重。最典型的是淀浦河。淀浦河连着淀山湖，以前是100吨级的主要航道，港区也很多，响声特别大，居民感到不舒服。规定了船舶标准化后，我们会同苏浙两省，共同来协调这些工作，希望他们那边不符合规定的船不要进入上海，而从上海本身来说，内河航运的落后船舶越来越少，因此到1997年上海就基本淘汰落后船舶。

管理信息化就是要发挥信息系统综合的整体效用，向信息化要效率，实现管理一体化、业务规范化、数据标准化、资源共享化。这与车辆的管理类似，信息化后可以更快知晓水域情况和船舶情况，进行必要的调度和协调。信息化进行得比较早，因为这涉及与岸上的联系，还有船舶通行期间水闸之类的问题，都得提早联系沟通。

内河航运的“四化”目标实际上不单单是针对航道的，它还涉及港口布局规划、行业发展规划等。上海内河港口的分布，以前很分散，企业大概上万家，它们程度不一，有的有登记，有的没有登记；有的比较规范，有的很不规范。不规范的企业，船靠岸用一块跳板就上来了，这对航道影响很大，船横着一停，其他船就不能通过了。还有一些小的堆场，就设在农村的航道边上，就这样经营着，各种配套设施都没有。在努力实现“四化”后，港口与航道布局需要考虑的问题就多了。比如工业区建设，内河船舶是需要进去的，航道的规划、港区的布置，都需要考虑工厂的布局问题；还有就是要考虑到货物的进出量，要考虑哪些航道比较适合造港区，这就要求建在比较宽阔的地方，拐弯的地方是不适合的；还应该根据吞吐量的多少来划定码头岸线。港区布局与经济发展是相适应的，全是根据工业布局来考量的。工业发展了就产生运量，这就需要港口来中转。因为货物都是从陆上到水上、水上到陆上，这中间的接口就是港区。港区在水陆两头都要具备便利的疏运条件，不仅要有通航条件，而且距离生成货源的地方最近。

上海内河航运的发展兴旺，同上海整个城市的发展密切相关，内河航运对城市发展的作用不能忽视。当年浦东机场的建设，大部分的建设材料约三四千万吨是通过内河航道来运输的。当时的川杨河航道上船只密密麻麻，人们开玩笑说甚至不用桥就可以走到对岸。河道拥堵是常有的事，最长堵到17公里，根本没有办法走，环卫部门要运送垃圾也没有办法。后来与环卫部门协调，白天和晚上分别操作，否则垃圾都运不出去。应该说内河航道发挥了很大的作用，如果没有内河，上海所要求的城市三年大变样是变不出来的。解放以前上海内河航运是以苏州河为主，解放以后变成以黄浦江为主，改革开放以后长江地位凸显。现在要搞现代化，参与国际竞争，深水港地位日益重要，可以说现在没有洋山深水港也就没有上海国际航运中心。

通过这几年的不断建设，虽然比起公路来内河航道受重视程度还是有一些差距，但是其发挥的作用却不可低估。现在，内河航运被视为上海国际航运中心集疏运体系建设的重要组成部分。从这一方面去考量就会发现其运量现在并没有减少，而集装箱的运输又逐步上去了，水水中转的量越大，则陆上的压力就越小。我相信随着上海内河高等级航运网的建成，内河航运在上海国际航运中心集疏运体系中将起到越来越重要的作用。

（本文标题为编者所加）

由中共上海市委党史研究室、上海市交通委员会、上海中国航海博物馆组织编写，上海人民出版社出版的《向海而兴—上海国际航运中心建设亲历者说》已上市。