美国打压TikTok背后的全球数字霸权野心

7月底，美国特朗普政府以“全面封禁”为要挟，威逼字节跳动卖出TikTok在美业务，随后传出微软接盘。8月5日，美国务卿蓬佩奥宣布，拟从运营商、应用商店、移动应用、云服务、光缆等角度，全面实施对中国的“清洁网络”计划。8月6日，特朗普援引《国际紧急经济权力法》签署行政令，宣布将在45天后禁止任何美国个人及企业与TikTok母公司字节跳动进行任何交易。

字节跳动对白宫行政令表示失望，“如果美国政府不能给予我们公正的对待，我们将诉诸美国法院”。由于相关执行细节尚未彻底公开，TikTok在美国乃至海外市场上的最终走向，仍存较大的不确定性。唯一确定的，是字节跳动CEO张一鸣8月4日在公开信中所言：“问题的焦点不是美国外国投资委员会（CFIUS）以Musical.ly并购危害国家安全为由强制TikTok美国业务出售给美国公司，这不是对方的目的，甚至是对方不希望看到的，其真正目的是希望全面封禁以及更多。”

美方打压TikTok：巧取豪夺还是另有目的？

我们该如何理解张一鸣公开信中所说的“强制TikTok美国业务出售给美国公司不是对方的目的，甚至是对方不希望看到的”？

从逻辑上讲，“巧取豪夺”的利益最大化之路，通常是预先放松外资进场，“养肥”之后再予处罚或封杀，进而强迫外资离场，自我接管。特朗普政府之举，却更像是杀鸡取卵。

TikTok在美国真正火起来也就是去年的事，其下载量虽然可观，但营收起飞才刚开始，尚没有实现盈利。特朗普政府没有选择“养肥”TikTok，或像欧盟一样通过强力监管把互联网企业当做“摇钱树”，而是迅速发起调查、以颁布交易禁令为要挟逼迫TikTok尽快“卖身”。

由此可见，美国的目的，首先是希望限制中国数字产业进入美国。2016年以来，白宫授意CFIUS加大了对半导体、大数据、通信、国防工业以及政府供应链方面的外国投资监管，CFIUS的所有审查案例中，中资案占比高达25%，位居榜首。2018年8月，美国会通过了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），赋权CFIUS对涉及美国重大利益的关键技术、关键基础设施或敏感个人信息类外国投资严加审查，必要时可予叫停。

其次，希望严控本国的关键技术出口中国。2018年8月，美国1979年的《出口管理法》的升级版本《出口管制改革法案》（ECRA）生效，ECRA的管制对象涵盖了几乎所有“于美国国家安全至关重要的新兴、关键、基础技术”。

最后，希望把已经嵌入美国内供应链中的中国元素“清洁”除去。去年5月，白宫援引专注于供应链安全的《国际紧急经济权力法》，发布了《关于确保信息通信技术与服务供应链安全的行政令》（13873号），授权商务部在审查评估后，可对外国供应商的电信产品、服务类交易活动实施禁止、暂缓或取消措施。此番特朗普针对TikTok的最新行政令，援引的依然是《国际紧急经济权力法》。

上述“三板斧”，砍向的正是中国数字产业，TikTok则成了相关律令的最新“练兵场”。

正如中国外交部发言人所说，美方在拿不出任何证据的情况下，泛化国家安全概念，滥用国家力量，无理打压特定的非美国企业，违背市场经济原则，也违反世贸组织开放、透明、非歧视的原则，是赤裸裸的霸凌行径。

以美国商务部为例，其在白宫授意下，对于何谓“国家安全”进行扩大解释，2018年以前，作为出口管制主要实现方式的“实体清单”只适用于违反美国出口管制禁令和经济制裁法案的实体，2018年以后，这一工具被滥用，几十家中国企业上榜。

在CFIUS发起调查后，字节跳动原本大可果断卖出TikTok，落袋为安。让事情变得复杂的，正是因为TikTok已经嵌入美国社会且发展势头看好，字节跳动因此虽积极配合CFIUS调查，但始终对调查结果有所保留。白宫见“劝退”不成，便行“逼退”，选择在字节跳动与微软接触的当口，先放风威胁，继而颁发禁止美国企业和个人与字节跳动做生意的行政令，想以此“断掉”字节跳动的后路和念想，同时给出45天的宽限期，逼迫字节跳动在期限内尽速卖出Tiktok。该行政令的逻辑与去年13873号行政令如出一辙，即白宫认为Tiktok已嵌入美国供应链之中，且威胁到供应链安全，因此必须“被清洁”。

“三板斧”中，美国目前祭出了CFIUS调查和“清洁”供应链的行政令，暂没有使用出口管制法案ECRA。此前有声音认为TikTok可能会被纳入“实体清单”，但“实体清单”并不适用于美国本土公司，即TikTok美国公司难以被列入，要列只能列字节跳动。此外，“实体清单”的制裁对象多为重度依赖美国出口的企业，而字节跳动属于软件企业，对美国出口技术的倚赖性偏低。

值得警惕的是，当下未启动ECRA，绝不意味着字节跳动没有被纳入“实体清单”的风险。白宫固然可通过限制中方投资、出台供应链安全行政令等方式，将中国元素“拒之门外”或“清洁出去”，但白宫的“清洁网络”设想，绝不可能止步于美国国内，要“走出去”则离不开ECRA的配合。

对美方而言，启动ECRA，将中国互联网企业纳入“实体清单”，是实施海外遏制的捷径。此情况下，苹果、谷歌等应用商场将不得不下架相关应用，研发合作将被叫停，中企的涉美上下游供应商、银行等融资机构也将被震慑。TikTok与微软的后续谈判中，有传闻称美方希望收购美国以外更多地区的TikTok业务，这实际上已是一种“边缘试探”，暴露出美方拟对字节跳动全球战略进行根本性遏制的企图心。

当然，如果美国将字节跳动纳入“实体清单”，无异于将把硅谷彻底卷入争端，且美国的司法长臂管辖，在没有盟友积极配合的情况下，也很难落地。从建欧洲数据中心、可能选址伦敦作为欧洲总部来看，字节跳动对于保留TikTok海外业务有决心，但仍应做好特朗普政府通过“实体清单”极限施压的底线准备。

美式数据安全观：数据自持+长臂管辖

用户的数据安全，是美国政府高悬于TikTok头上的利刃。TikTok在美国市场的走热，恰逢信用报告机构Equifax和“剑桥分析”发生重大隐私泄露风波，美国朝野上下将隐私安全提高到前所未有的高度。很难想象，在国会、舆论与行政部门的高压监管下，TikTok会不识时务、顶风作案。事实上，特朗普政府至今也未拿出TikTok不当搜集、使用、处置用户隐私的实锤。

首先，TikTok在数据安全方面动辄得咎，暴露出美国隐私保护立法的滞后。TikTok事件中，特朗普政府和本届国会，将自己打扮成美国公民隐私的捍卫者。讽刺的是，尽管“剑桥分析”事件教训惨痛，联邦政府和国会在隐私立法方面却是“雷声大、雨点小”。为防止各州单独立法推高合规成本，硅谷一直倡导联邦层面统一的隐私立法，但受商业、政治等因素掣肘，联邦立法至今进展缓慢，且前景不明。

数据安全与隐私保护一旦无法可依，企业看似获得了一时的自由与豁免，实际上却是将解释权交到了监管部门手中，难免无所适从，得不偿失。面对莫须有的指控，TikTok采取了包括公司架构重组、数据存储与审核团队本地化、尽量远离政治、建立透明中心在内的多种措施来自证清白。如果一家美国企业做出类似动作，其可能成为行业标杆，甚至成为隐私立法的推动者，但对于一家有中资背景的企业来说，即便如此自证，也于事无补。

其次，驱逐或收购TikTok，折射出美国意图掌控全球数据霸权的野心。随着数据作为基础生产要素得到各国认可，数据主权概念日渐流行，数据本地化被视作维护数据主权的利器。与发展中国家不同，美国主张相对彻底的数据跨境自由流通，反对数据本地化。美国这一主张有两大措施作为配套：其一，亚马逊、谷歌、微软、苹果、脸书等数字巨头，通过各自的业务积累和云服务，已经占有甚至垄断了全球“大数据”中的主体部分。第二，2018年美国会通过《澄清域外合法使用数据法》（俗称“云法案”），确立了“数据控制者管辖标准”，即只要数据到了美国数据控制者手中，不管数据是否存储于美国本土，美执法部门在绝大多数情形下，都可从全球各地自由调取，从而实现长臂管辖。

这就意味着，硅谷巨头分布于全球的服务器、云计算中心，实际上成了美在数字时代的“类海外军事基地”，这从根本上颠覆了传统以“数据本地化”为核心的“数据主权”理念。通过外交和对外贸易谈判等方式，美国一方面以反对数据本地化为由，要求对象国坚持“非歧视”原则，向美国科技企业敞开大门，以方便美国公司尽可能多占有数据，另一方面以“云法案”为抓手，通过谈判建立政府间跨境获取数据的双边执法协作机制，以最终塑造一个美国领导下的跨境隐私与数据安全治理范式。

总的来看，在美国内政与外交语境中，数据安全一直被区别对待。对内，联邦政府虽肯定隐私价值，但在进行隐私与安全立法时被动、审慎，并不急于通过“一揽子”立法解决所有问题，而是倚重企业自我监管和政府的执法监督。对外，美国采取进攻姿态，一手通过硅谷在全球采集数据、创造价值，另一手通过“云法案”等手段塑造符合美国利益的全球数字贸易体系。其“拧巴”之处在于，美国对内的审慎与被动，仅针对本土企业，一旦TikTok等外资企业已经“嵌入”美国内数字领域，美政府则完全区别对待，策略通常是通过将隐私与安全问题“政治化”，把水搅浑，以实现特定的国家利益。

依靠社交打入北美市场的TikTok，在商业模式上与脸书、谷歌竞争，尽管其将美国用户的数据就地存储，但有中资背景的美国企业可以搜集、存储、访问并使用美国公民的数据，这让美国政客无法接受。过去20年，全球范围内几乎所有的大型“数据收割机”都由美国公司扮演，但美国却不能忍受将公民数据存储于他国或受他国影响的公司服务器之上，也不习惯通过他国的电信网络设备传输数据。正因为此，特朗普政府看重的，远不是从Tiktok并购中斩获利益。他更希望Tiktok从来没有来过美国。