亚投行第五次年会的十点观察

七月底，亚洲基础设施投资银行（亚投行，AIIB）理事会第五次年会在京举办。逢五逢十都是重要时间点，加上刚刚搬到新总部，这次年会值得隆重庆贺。无奈新冠疫情的乌云笼罩全球，不得已改为线上办会。会议总共两个半天，基本上每天下午5点开始，持续4个小时左右，如此安排时间可能是为了照顾欧洲的线上参会代表。议程方面，相比往届年会也大幅压缩：除了常规的开幕式，外加6个论坛。这些活动均对外公开，但是理事会闭门会议除外。据说有近百个国家的代表线上参会，可能创造了亚投行年会历史的新纪录。对于本届年会，我愿意分享以下几点观察和思考。

一，关于多边主义发展。习近平主席在年会开幕式上致辞不到10分钟，他强调国际合作和多边主义是人类战胜危机和谋求发展的正道，并建议“把遵循国际通行标准、尊重普遍发展规律同适应各成员自身发展的实际需要有机结合起来，创造国际发展合作最佳实践”。我个人理解这就是中国特色多边主义（Chinese Multilateralism）。中国特色多边主义主张“高且可行”的标准。高标准包括三个方面内容：环境和社会保障，公共债务可持续，采购活动公开透明。为了使高标准“可行”，一要避免机构官僚化，二要避免过度程序化，三要避免一刀切。有人问我，如果中国提中国特色多边主义，印度提印度特色多边主义，欧洲也提自己的多边主义。各提各的，这个世界还有多边合作吗？我的理解是，不管是什么特色的多边主义，要想行得通、被接受，只有一条正道，就是普遍真理与具体实践相结合。

二，亚投行选任新行长。行长是亚投行的掌舵人，对这个新机构来说，前十年是塑造机构文化的关键期，行长起到关键作用。《亚投行协定》规定行长任期五年，可以连选连任一次。本次年会的一件大事，是选出亚投行第二任行长。金立群以唯一候选人身份参选，在理事会一致通过，说明亚投行所有成员对金行长五年来工作的高度肯定，以及对其接下来五年工作的热切期待。在多边开发银行行长选任历史上，只有一名候选人的情况是常见的。例如世界银行每次行长换届，从来只有一名美国推举的候选人，但在2012年世行行长换届时有例外。当时向美国候选人金墉发起挑战的，还有来自尼日利亚的候选人恩戈齐·奥孔乔-伊韦拉（下面还会提到她），不过最终还是美国人当选。这种选举文化与世界贸易组织（WTO）完全不同，后者每次选总干事都有好几位候选人，政治博弈异常复杂。

三，管理层与董事会的关系。按理说，行长及其他高管在董事会指导和监督下开展工作。但亚投行的董事会不常驻总部，怎么监督行长和管理层的工作呢？这是亚投行需要解决的一个重大的公司治理问题。为此银行创设了“合规、评估和廉政局”（CEIU），但CEIU部门负责人作为银行高管，级别却低于副行长。董事会为了强化监督和制衡职能，去年又创设了一个“董事论坛”。这个论坛开会时行长不得参加，这样CEIU就有机会单独向董事会成员报告工作。论坛虽说不是一个正式的决策机制，但却是常设的，还设了一个召集人（Dean），不得与行长来自同一个国家。首任召集人是澳大利亚董事Chris Legg，这次年会我也见到了，但有意思的是，他的头衔是“董事论坛前召集人”。按规定召集人的任期是两年，他怎么干了一年就退了？Legg作为年会第三论坛主持人，对管理层问责和监督机制非常上心，非常积极地围绕这个题目发表评论并向论坛成员提问。这给我留下了深刻印象。

四，关于多边开发融资合作中心（MCDF）。MCDF是2017年首届“一带一路”高峰论坛的重要成果。我个人理解，它是中国在国际发展合作方面，继“一带一路”、亚投行之后的第三个重要公共产品倡议。本次年会前夕，亚投行董事会刚刚批准，由亚投行负责运营MCDF基金和项目投资，并组建秘书处支撑MCDF运作。MCDF对亚投行来说是件大事，但是在本次年会公开论坛上没有任何提及，这让我有些意外。但在本次年会期间，金行长在接受澎湃新闻记者采访时曾提到MCDF，大意是，MCDF是中国倡议，但对所有国家、特别是低收入国家都有好处，亚投行就应该义不容辞地推动落地。对亚投行来说，这也是它继“项目准备特别基金”之后负责运营的又一个重要基金，而且MCDF不只是基金，它还是一个独立的国际机制。亚投行为MCDF提供秘书处服务，好比国际清算银行（BIS）为金融稳定理事会（FSB）提供秘书处服务，在这个意义上又成为亚投行治理的重大突破。

五，关于中印冲突。这次年会前夕，中印关系因为边境冲突处于紧张状态。两国分别是亚投行第一、第二大股东，亚投行主管投资的副行长是印度人。过去几年，亚投行贷款总额中有三分之一贷给了印度，所以英国《金融时报》说印度是亚投行的最大受益国。当然，现在投资主管权由来自印度和俄罗斯的两位副行长按地域分管，在这个意义上印度籍副行长的权力被分化了。即便如此，由于中印关系变化，印度国内的一些反华声音说，印度借了亚投行那么多钱，实际上是被中国控制了，因此反对亚投行。对亚投行来说，它不是中国的银行，而是所有成员的银行，是一家独立的国际组织，不介入地缘政治，不存在专门为某个国家服务的问题。我曾经写过一篇文章《亚投行的国际性与中国的主导权》，谈了早几年中韩“萨德”事件与中印洞朗对峙事件期间的亚投行，感兴趣的网友可以找来看看。

六，亚投行与WTO的关系。这次年会最后一个环节是与金行长对话，请来的对话嘉宾是尼日利亚前财长恩戈齐·奥孔乔-伊韦拉。恩戈齐大名鼎鼎，前面说到2012年竞选世界银行行长的就是她。她也是亚投行国际顾问委员会委员，还是参选今年11月份WTO总干事职位的八位候选人之一。我抓住机会，在线提交了一个问题，主要是从她作为WTO总干事候选人角度，谈谈WTO和亚投行有无合作机会。这个问题并非空穴来风。几年前WTO入世司一位职员来北京拜访我，就问我这个问题，当时申请加入WTO的多数国家都是发展中国家，它们亟需能力建设，而发展问题正是亚投行的关注。不过主持人收到我的问题后，巧妙“改装”了一下，问亚投行作为新机构，可以向WTO学什么？恩戈齐回答说，WTO以规则为基础，多年来是国际合作、多边主义的典范，但现在争端解决机制处境困难，WTO亟需重新学习（relearn the lesson）。

七，以下几点分别谈谈亚投行的投资情况。首先是设立新冠疫情应急基金。疫情期间，亚投行反应迅速，其危机救助基金规模不断扩大，从最初50亿美元，增长到100亿美元，这次年会期间又决定增长到130亿美元。整个多边开发银行大家庭承诺提供的救助额度超过2000亿美元。但是，亚投行与其他兄弟银行有一点不同，就是它的根本大法《亚投行协定》限定投资范围为“基础设施和其他生产性领域”。那么投资公共卫生事业是不是超出了《协定》的授权范围呢？这是有争议的。金行长给出了一个有意思的解释，他说，亚投行投资应对新冠疫情，是解决房子着火的问题。先把火免了，这是最紧迫的头等大事，然后再谈正常业务。这个类比让我想起二战期间，美国总统罗斯福说服国会通过《租借法案》支援英国武器装备的故事。罗斯福打了个比方，说邻居的房子着火了，可能危及自己的房子，但你非要邻居支付价款才同意给他消火栓。更好的办法是，先把消火栓借给邻居灭火，事后再谈补偿问题。从法律角度讲，我认为亚投行参与抗疫也没有违反《协定》，第一，公共卫生属于社会性基础设施，虽然不同于“铁公机”等传统基础设施，但还在基础设施的范畴；第二，公共卫生不是直接的生产性领域，但它是生产性领域恢复的必要条件，在这个意义上视为间接投资了生产性领域。

八，关于投资的地域范围。亚投行有一个《域外成员融资业务战略》，实际上是对亚洲、大洋洲地区之外成员向亚投行借钱的严苛限制性规定。我一直认为这是亚投行作茧自缚，不适当地限制了自身的全球吸引力和影响力。这次年会上，利比里亚成为第103个成员，很多非洲低收入国家加入亚投行，它们图什么？如果亚投行被禁止向这些域外成员投资，必将打击它们加入亚投行的积极性。因此，2018年这个战略出台后，我给《环球时报》英文版写了一篇小文章（《AIIB should broaden horizons to gain global impact》 ）呼吁取消此项限制，或者放松限制。再者，亚投行和其他多边开发银行正在开展联合融资项目，如果因为这项战略而无法与泛美开发银行一起投资位于拉丁美洲或加勒比海的项目，那是不应该的，也是不明智的。

九，亚投行能不能投资火力发电？火力发电对环境污染很大，一些多边开发银行已经宣布不再投资火力发电。亚投行把绿色投资挺在前面，是不是也应该赶这个“时髦”，禁止火力发电呢？但现实的情况是，在很多发展中国家的能源结构中，火力发电长期是最主要能源来源，成本也最低。为此，亚投行在2017年发布的《能源战略：亚洲可持续能源》中，没有禁止投资火力发电，但要求相关投资满足特定条件，并在较长期限内大幅减少此类投资。这次年会上，金行长对这个问题的解释很有说服力，他说如果完全放弃火力发电，这些依赖煤炭能源的国家的GDP必然大幅下降。应对这个问题应采取渐进方式，从高碳、低碳再到无碳，尽快摆脱对化石能源的过度依赖，但无法一步到位。

十，亚投行能不能投资5G？数字基础设施是亚投行投资的重要方向，为此还专门制定了《数字基础设施战略》。而5G是数字经济时代的关键基础设施。亚投行投资发展中国家5G基建，有利于缩小全球范围数字鸿沟。因此，投资5G，亚投行不应缺席。但是，众所周知，作为5G设备的关键供应商，我国华为公司持续被特朗普政府和其他一些国家政府妖魔化。在此背景下，这次年会上有关5G投资的问题不只被提起过一次，但均未得到明确回应。我个人认为，亚投行只要遵循自己的项目采购政策要求，在全球范围内公开招投标，坚持透明度和高标准要求，投资5G基建就没有问题。在坚持不介入地缘政治原则的同时，也要敢于、勇于做正确的事情。

以上是我从习主席讲话、公司治理、与其他机构关系、投资等几个方面分享亚投行年会的一些个人观察。自2016年首届年会起，有幸连续参加五届亚投行理事会年会，这对我个人从事亚投行法律研究帮助很大，非常感恩。本次年会上，习主席寄语亚投行“不负使命、不负时代、不负众托”。衷心祝愿亚投行越办越好，用十年时间把精干廉洁绿色的银行文化建起来。

（作者：顾宾，北京外国语大学副教授，著有《亚投行法律：全球治理新机制》，人民出版社2019年版。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）