国研中心｜从38个都市圈发展看推动都市圈建设的着力点

都市圈是城镇化发展的重要空间形态，是城市群的核心组成部分，在中国城镇人口总体上仍然趋于空间集聚的前提下，都市圈将是中国城镇人口的重要载体，推动建设现代化都市圈有助于优化人口和经济空间结构，逐渐形成“城市群-都市圈-中心城市-中小城市-特色小镇”协调发展的城镇化空间格局。

一、中国重要都市圈的空间分布

都市圈的概念有一个演进过程，现基本明确为城市群内以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

都市圈的界定和识别需要确定中心城市和辐射范围。首先是确定都市圈的中心城市，选取城区人口300万以上的大城市作为都市圈中心城市。一者300万以上的大城市、特大城市和超大城市基本已具备都市圈中心城市的规模实力，二来是因为300万通常是城市基础设施布局及行政政策常用的标准，可以由此衔接发展战略中需要引导培育的都市圈。2017年，城区人口300万以上的城市共有38个，其中包括了22个省会城市和5个计划单列市，除汕头、温州以外的其它36个城市均在“十三五”规划确定的19个城市群范围内，处于城市群的核心地带。

其次关于都市圈辐射范围的界定，在确定中心城市的基础上，以城际铁路的最短旅行时间小于1小时（普通铁路或高速公路的修正系数为0.7）进行初步筛选得到结果（注：铁路时间来自12306官网，高速公路时间来自百度地图驾车时间）。值得注意的是，从都市圈角度看，城市的概念不能局限于行政地域，而更应偏重于功能地域和实体地域，因此这里的中心城市主要指其市辖区范围（注：重庆市指其主城区范围）。

二、中国重要都市圈的基本特征

（一）区域分布相对集中

区域差异显著，38个都市圈有21个分布在东部地区，而且在城市密集地区出现都市圈的重叠交融。随着中心城市的影响力不断增强，与周边城市形成更紧密联系，辐射范围逐渐扩大，地域相近的大城市所形成的都市圈随之出现重叠，目前在京津冀、长三角、珠三角这3个大城市密集地区已出现了不同程度的都市圈重叠。北京和天津的辐射范围基本一致，环绕京津的首都圈和石家庄圈逐渐接近，长三角的上海圈和杭州圈出现重叠，珠三角的广佛和莞深两个核心都市圈也趋于融合。

都市圈范围超越行政边界，功能地域互相连接。绝大部分都市圈的范围跨越了地级行政单元的边界，中心城市与周边地级市形成紧密联系，只有大连都市圈范围仅限于大连市行政地域范围内，尚未扩展到周边的地级市。此外，除直辖市外的大部分都市圈没有超过省级行政边界，只有南京都市圈包括了安徽省的马鞍山、滁州和芜湖，接近合肥都市圈的边界。

都市圈已成为全国城镇化的核心单元。2017年，38个都市圈范围内设市城市的城区人口规模达到3.84亿，占全国城区人口（6.91亿）的55.6%，都市圈城市的非农就业规模为1.32亿人，占全国城市非农就业总量（2.07亿）的63.8%，都市圈范围内的城市相较于其它城市有更高的非农就业。

（二）发展成熟程度差异显著

中国都市圈在人口规模、经济总量、人均水平等方面存在巨大差异，一体化交通体系的建设尤为薄弱。中国大部分都市圈的公共交通尚未形成成熟的体系，仅能覆盖单一的中心城区，并不能与周边县市形成更紧密的通勤联系。以地铁和轻轨等轨道交通为例，只有上海、北京、广州、南京和深圳5个城市的建成里程超过了300公里，有10个都市圈的中心城市没有轨道交通。

按照都市圈内城市的经济发展水平和基础设施建设水平两项核心指标进行评估分类，选取2017年的城市人均GDP和建成轨道交通线路长度两个变量，采用因子分析的方法进行排序。38个都市圈可以划分为三类：（1）相对成熟型，共8个都市圈，包括北上广深四个一线城市、长三角的苏州、无锡、常州及南京都市圈，这些都市圈的城市经济发展水平较高，且轨道交通发展较好，为居民基本通勤和城市间联系提供了重要基础。长三角的都市圈均被划入该类别，反映出长三角地区已形成比较紧密的城市间联系，且都市圈的范围存在重叠，以之为核心形成了全国领先的大型连绵城市群。

（2）快速发展型，共13个都市圈，这些城市主要为省会城市和计划单列市，是近年来新兴二线城市的代表。随着抢人大战的兴起，这些城市通过落户政策的调整吸引大量人才流入，人力资本实力快速提升，为都市圈的发展提供了充足的动力。

（3）积极培育型，共17个都市圈，这些都市圈的经济发展和基础设施相对落后，中心城市虽然已经具有一定体量，但对周边县市的辐射能力不强、辐射范围较小，尚未形成更加紧密的城市间联系，仍然具备一定的发展潜力，需要通过政策的引导来推动这类都市圈的积极向好发展。

注：按100分计算，89分以上的为相对成熟型；80-89为快速发展型，80分以下为积极培育型。

三、促进中国重要都市圈发展的措施

（一）分区分类推动不同都市圈发展

不同的都市圈有不同的成熟阶段，需要因地制宜制定发展对策。相对成熟型的都市圈，基础设施和经济发展水平较好，则要更多地强化国际合作和区域协调，提高其在全球的竞争力和影响力，促进都市圈和城市群、都市连绵区的融合发展。快速发展型的都市圈主要是以东、中部的省会城市和计划单列市形成的都市圈，需要进一步集聚人口和经济活动，迅速提高都市圈的辐射力。积极培育型的都市圈主要是以中西部的省会城市形成的都市圈，基础设施和经济发展水平较为薄弱，需要加大在基础设施建设方面的投资和建设。

（二）以建设智慧韧性城市为导向，增强城市交通信息卫生等基础设施的能力

基础设施是都市圈建设的重要抓手，以高速铁路、高速公路和城市轨道交通为代表的交通基础设施的发展，极大地拉近了地区和城市间的时空距离，催生了一系列新的生活和工作方式，城市基本功能和服务的共享范围不断扩大。发达国家成熟的都市圈都具有良好的公共交通组织架构，如东京都市圈拥有全世界最密集的轨道交通网，环形放射状布局已成为整个都市圈的交通骨架。在都市圈的建设中，在跨区域交通基础设施建设和运营服务方面，应当加快跨区域不同等级公路连接、城际轨道交通建设、异地公交运营等方面的建设。新冠肺炎（COVID-19）疫情的发生将对都市圈及城市建设带来很大影响，对于智慧韧性城市的要求会更高，需要更多地运用信息化和信息技术，通过大数据、云计算、人工智能等手段提高城市管理水平，通过建设更多、更能快速响应的公共卫生和防疫设施提高城市的韧性。

（三）加强空间治理，以省级政府为责任主体，编制和监督实施都市圈规划

都市圈需要中心城区、通勤地区以及外围区域之间的协同发展，提高空间治理水平，以劳动力、资本、技术等要素自由流动促进都市圈建设。在当前的区域经济发展当中，受限于行政边界的约束，各地区主导产业同构、要素流动受阻现象仍然存在。从细化政策尺度的角度来看，通过要素自由流动形成的都市圈要素市场，是未来政策制定和实施的主要空间单元，能够提高区域政策的精准性，更加有效地适应和应对经济社会发展的需要。以公共服务在都市圈内同城化为目标，协商建立教育卫生等服务设施共建共享共治机制，加强都市圈内的生态交通走廊的留空和对接。中国都市圈的空间范围大部分都超过了单个城市的行政范围，但突破省级行政范围的都市圈很少，建议由省级政府为责任主体，结合国土空间规划和发展规划，编制和监督实施都市圈规划，实现责任主体明确，责任主体的管理权限与都市圈空间范围基本一致，降低管理成本。

（作者刘云中系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员， 刘嘉杰系北京大学城市与环境学院 博士研究生）