向海而兴｜徐国毅：中国“中资外籍”船超七成，警惕税收外流

【编者按】

2020年，上海要基本建成国际航运中心。

1996年1月，国家从战略层面决定加快推进以上海为中心、以苏浙为两翼的上海国际航运中心建设。建设上海国际航运中心是直接影响长三角地区和长江经济带发展的重要环节，更是中国扩大对外开放、推动中国经济融入全球经济的重要举措。目前，上海港可谓一手牵着长江，一手牵着世界，上海港集装箱班轮航线直达全球近300个港口。

今天，站在重新思考国际国内双循环的战略时点，澎湃新闻·智库报告栏目推出“向海而兴·上海国际航运中心建设亲历者说”专题，以大历史视角再思考中国对外开放战略，思辨新形势下的全球化。中共上海市委党史研究室、上海市交通委员会和上海中国航海博物馆先后对上海国际航运中心建设的领导者、建设者和参与者开展口述访谈，听他们讲述港与城，海与光的奋进故事。

澎湃新闻 王亦赟 王基炜 制图

口述：徐国毅

采访：杭财宝、刘捷、沈洋

整理：沈洋

时间：2017年4月17日

我参加工作后一直在海事部门工作，2015年底，组织上把我调到上海组合港管委会办公室工作。这两个部门是与上海国际航运中心建设有直接关联的管理机构，都在上海国际航运中心建设过程中发挥了非常重要的作用。结合自己的工作经历，谈谈在创新航运服务环境方面所作的一些实践探索。

国际船舶登记制度创新的实践探索 

国家海事管理部门是中国船舶注册登记的主管机构，因为任何从事国际或国内航运的船舶都必须进行船舶登记。船舶在哪个国家登记就悬挂哪个国家的国旗，接受那个国家关于船舶的法律法规的管理。由于从事国际航运的船舶航行于世界各地，有时为了船舶航行便利，避免受到因经济与政治因素影响而引起的歧视或封锁，有些船舶往往会悬挂第三国旗帜来提高航运效能。这在国际航运中是比较通行和方便的做法，我们称之为“方便旗”制度。国际上最初悬挂方便旗的船舶基本上都是在巴拿马、利比里亚进行船舶登记的。后来，有些国家和地区也通过推行方便旗政策吸引国际船舶注册登记，扩大征税来源。比如像蒙古国，完全是一个内陆国家，也建立了“方便旗”制度。中国香港特别行政区也是实行方便旗政策的地区。

新中国成立后，中国也有部分远洋船舶采取悬挂方便旗方式，这主要是为了冲破西方国家对我们实行的经济封锁，规避航行安全风险。随着中国国际地位的不断提升，这种局面已经得到彻底的改变。但在中国航运企业中还是存在着一定数量的方便旗船舶。

改革开放以来，中国的国际贸易发展迅速，极大地推动了海运运输的快速增长。中央把加快推进上海国际航运中心建设作为国家战略，就是为了进一步提升上海服务全国的龙头作用。2010年上海港以2907万标准箱跃居全球集装箱吞吐量第一位，至今已连续七年保持世界第一大港地位。与此同时，中国海运事业也得到快速发展，国内航运企业每年建造的各类船舶总量不断增加，成为世界航运大国。但随之也出现了一个令人匪夷所思的现象，近年来，在中国航运企业新造的各类中资船舶特别是大吨位、技术含量高的国际航行船舶中，有80％以上都选择在国（境）外登记注册，悬挂方便旗，形成了庞大的“中资外籍”船舶现象。

据统计，目前，在中资国际航行船舶中悬挂五星红旗（“中资国籍”）的不到30％，尤其是在涉及铁矿石、石油、粮食等战略物资运输中，由“中资国籍”船舶承担运输的比例更低。我们知道，作为重要的海洋战略资源，国际船舶及其巨大的运输能力是一个国家维护国家安全和海洋权益的重要保障。一方面，船舶资源规模及其技术水平直接影响到一个国家参与全球海洋治理和维护国家利益的能力，也就是在制定国际海洋规则中的话语权；另一方面，一个国家拥有或管辖的商业船队，无论在和平时期还是在战争状态下，都是本国海上军事力量的重要补充和后备队，船舶登记也反映了对船舶控制权。因此，在中国一大批大吨位高科技现代化船舶中出现的“中资外籍”现象，既存在着潜在的战略安全风险，也造成大量税收外流。

在国务院有关部委的大力支持下，交通部海事局开展了专题调查研究。当时我在海事局工作，具体组织并参与了中国船舶登记制度创新的探索实践。在调研过程中我们了解到，出现大量的“中资外籍”船舶现象的主要原因是，船籍登记所在地税收政策环境对企业运营成本带来的影响。以一艘新建船舶登记为例，在国内申请船舶登记之前，安装在该船舶上的所有进口设备器件都必须缴纳关税；在完成船籍登记之后，所有经营活动必须依法纳税。这与选择方便旗船籍登记是完全不同的。按照企业的说法，在国内进行船舶登记就好比一艘新船在投入运营之前，就已经背上了税收包袱，在国际航运市场上与方便旗船舶不是在同一起跑线上，缺乏竞争力。

实际上并不是只有我们遇到了这个问题。为了既能够保持本国船舶规模和技术标准，又能够在一定程度上降低船舶运营成本，从20世纪80年代起，一些主要海运大国借鉴方便旗国的某些政策措施，开始实行第二船籍登记制度。这是一种介于现行船舶登记制度与方便旗国开放性船舶登记制度之间的新型船舶登记制度，目前，实行第二船籍制度的有英国、法国、挪威、丹麦、日本、德国、葡萄牙、西班牙、新西兰、巴西、意大利、荷兰等国家。

通过进一步深入研究，我们认识到第二船籍制度实际上是一种在方便旗国和本国实行双重船舶登记的制度，同一艘船舶同时具有两个国家（地区）的船籍登记，相当于具有“双重国籍”。但根据中国现行法律是不允许船舶拥有“双重国籍”的。

为此，我们提出采用保税船舶或国际航行船舶的概念来替代船舶登记中产生的“双重国籍”问题。这样既可以通过保税方式暂缓征收船舶建造过程中的进口税收，又可以通过限定经营范围将这类船舶与现行的“中资国籍”船舶区别开来。说到底就是，国家给予的所有保税政策待遇只适用于国际航运市场，鼓励参与国际竞争，而不允许参与国内航运市场运营。

在财政部、工信部、国家发改委等相关部委的支持下，我们以特案免税的形式开展试点。经国务院批准，交通部于2007年6月发布《关于实施中资国际会议船舶特案免税登记政策的公告》，规定自2007年7月1日起至2009年6月30日止，对中资国际航运船舶实施特案免税政策，在此期间申请办理由中资外籍转为中资国籍的船舶，如符合一定的船龄和技术条件等，免征进口关税和进口环节增值税。此后，国家又将中资方便旗船特案减免税政策的执行截止日期由2009年6月 30日先后延长至2011年6月30日和2015年12月31日。尽管特案免税登记政策对“中资外籍”船舶回归国内是一项重大的优惠政策，但多年来的执行效果并不理想。两年前（2015年）我们做过一个统计分析，2007年7月1日至2014年6月30日的七年间，财政部批准的申请办理特案免税登记船舶为174艘、235万载重吨，实际完成登记的船舶只有30艘、44.97万载重吨。为什么会出现这种情况呢？经过委托第三方的调查分析，主要原因可以归纳为以下三个方面：

第一，政策设计层面存在不合理性。根据特案免税登记政策相关规定，只有在2005年12月31日以前已经在国（境）外登记政策入籍的船舶，才能享受特案免税登记优惠。这样就把目前最需要解决的近年来一大批新造大船、高技术等级船舶排除在优惠政策之外了。

第二，变更船舶国籍后企业和个人税负加重。根据特案免税登记政策规定，船舶改籍后可以免除进口关税和进口环节增值税，但是企业和船员由此必须按照国内企业税制承担企业和个人所得税等相关税负。

第三，融资环境约束的影响。国际航运业是资本密集型产业，企业的造船资金主要来自银行贷款。中国自1995年起实行企业贷款统一利率标准，取消了船舶贷款优惠利率政策，国内航运企业在选择海外金融机构为船舶融资贷款的同时，往往也会在合同中受到船舶登记注册入籍以及转让等方面的限制。

上海市委、市政府对我们的工作非常支持。杨雄市长当时分管交通工作，他对我说，上海在建设国际航运中心过程中，要靠现代港口集疏运和现代航运服务业双轮驱动，共同推进。现在上海在港口基础设施建设方面处于领先地位，最好在现代航运服务业中也能有一个亮点、一个凝聚点。他建议，在现代航运服务业方面以国际船舶登记为抓手来带动航运金融、海事仲裁、船舶管理、船员队伍建设等相关产业链的高度集聚。

在认真总结国际船舶特案免税登记工作基础上，我们按照国务院关于研究借鉴航运发达国家（地区）航运支持政策，提高中国航运企业的国际竞争力的要求，充分利用上海自由贸易试验区组建契机，组织开展了“洋山国际船籍港制度”研究。我们的基本思路有两条，一是按照境内关外原则，把中国航运企业目前悬挂方便旗的“中资外籍”船舶视作“保税船舶”，对这类不进入国内市场的国际航行船舶按保税船舶登记；二是充分发挥上海自由贸易试验区先行先试政策优势，在自贸试验区范围内先行开展“洋山国际船籍港”试点，进一步提升上海国际航运中心的凝聚效应。我们的探索实践得到了国家船籍登记和保税登记主管部门的认可，对5艘船舶按照保税船舶，以中国洋山港作为国际船籍港进行船舶登记试点。但由于这种做法与国家现行税收政策不符，所以就停了下来。

通过对国际船籍港的创新实践探索，我深刻地体会到，在上海国际航运中心建设过程中，对于现代化港口集疏运体系基础设施，也就是通常被称为“硬件”的项目来说，可以通过直观的物理形态进行衡量和评价，而对现代航运服务体系政策体制等软环境建设来说，是需要一个观念转变、制度创新的过程来推动的。

上海组合港工作的创新实践

1995年，我在上海市政府交通办规划处挂职，当时国航办还没有成立，上海国际航运中心前期规划工作主要由交通办规划处负责。这是我第一次直接参与上海国际航运中心建设工作。当时，上海面临的形势也非常严峻，一是国际地区环境。周边日本神户、韩国釜山、中国台湾地区高雄港与上海处于“四雄”并立状态，相互竞争激烈，都想成为东北亚地区的国际集装箱枢纽港。从港口基础设施条件来看，其他三个港口水深条件都在15米以上，明显处于优势地位，但上海具有广阔的腹地和雄厚的发展活力，关键是如何加快港口基础设施建设，进一步提高综合竞争能力。二是国内长三角区域环境。中央要求上海发挥好“一个龙头、三个中心”功能，服务长三角和长江流域。与此同时，长三角周边地区也处于一个新的发展时期。特别是宁波港，港口水深条件比上海好，具有明显的后方优势。上海港也必须处理好与周边港口的竞争与合作关系。

相隔20年，2015年12月，我又回到了上海国际航运中心工作岗位，担任上海组合港办公室主任。上海组合港作为上海国际航运中心建设的一个重要机构，主要承担苏浙沪两省一市沿海沿江集装箱港口的统筹规划、协调发展职能。组合港办公室主任由交通部委派，我是第四任。曾经听到过一种说法，如果组合港最初就把两省一市沿江沿海集装箱码头企业整合为一个集团公司的话，现在就是世界上最大的港口集装箱企业了。但按照国际航运市场发展规律来看，这未必会是一个成功的实践。

到任后，我在几位前任工作的基础上，在上海组合港工作中作了几个方面新的实践探索。一是积极探索跨地区港口资源整合，提升长三角区域港口的组合竞争力。我们积极鼓励苏浙沪港口在完成内部港口资源整合的基础上，加大跨地区资源整合，以资本为纽带实行联合，实现合作共赢。二是积极探索推进多式联运，提高水水中转比例，推进绿色港口建设。我们现在水水中转比例不到40％，要更高一些才好。国际转运，现在有几种方式：公水联运、水水联运和海铁联运，水水联运还分为江、河、海和干支线。我们积极支持港口企业相互合作，就像抛物线一样有一个最大值，争取实现江海直达、干支直达效益最大化。三是积极构建现代航运服务信息化平台。现代航运服务业有很大的一块是信息化的互联、互通、互享。上海航运交易所在这方面已经作了成功的探索，国际集装箱运价指数就是一个创新成果。

上海组合港已经走过了20年历程。在上海国际航运中心建设过程中，组建这样一个跨行政区域的港口管理机构，其本身就是一种创新实践的探索。虽然组合港不是一个经济实体，但通过发挥它统筹规划、宏观协调的管理职能，就会对上海国际航运中心建设起到保驾护航的作用。

（本文标题为编者所加）