国研中心｜美国创新、就业与区域发展新趋势对中国的启示

近些年来，在全球化、新一轮科技和产业革命以及国内发展环境变化等因素的影响下，美国经济社会发展出现了一些重要的趋势性变化。这些新变化对正处在由高速增长向高质量发展转型、由中高收入向高收入社会迈进的中国而言，具有较强的启示作用。结合笔者2019年在美国访学经历，本文总结了美国在创新、就业和区域发展方面的一些新趋势，并结合中国的发展实践提出了相应的政策启示，以期为相关领域的政策研究和政策制定提供参考。 

一、美国创新中心正在向波士顿转移，创新的主要领域也开始转向生命科学和人工智能等

通过访问中关村波士顿创新中心和研究许多文献，笔者发现近年来美国的创新中心开始向波士顿转移，创新的核心领域也开始从传统的电子信息技术向生命科学和人工智能等领域转变。美国作为全球最大的发达国家，其创新能力长期处于全球领先水平。20世纪60年代以来，依托斯坦福大学、加州大学伯克利分校等著名高校发展形成的“硅谷”一直承担着美国创新中心的职能。“硅谷”集聚成长了大量高科技公司，如谷歌、脸书（Facebook）、惠普、英特尔、苹果公司、思科、甲骨文、英伟达等，成为全球信息互联网领域创新的引领者。

然而近些年，依托麻省理工学院（MIT）、哈佛大学等高校，波士顿地区已逐渐发展成为美国更具竞争力的创新中心。与“硅谷”不同的是，波士顿创新中心的发展契合了新一轮科技革命的趋势，创新成果主要集中于生命科学和人工智能等领域。目前，仅波士顿剑桥地区已经集聚了超过1000家生物科技公司，22亿美元的生物科技投资和20%的美国本土的新股上市公司（IPO）。另外，根据美国商业基金会（The U.S. Chamber of Commerce Foundation）最新编制的创新重要性指数（Innovation That Matters 2017）排名，波士顿已经连续两年超过旧金山湾区（“硅谷”地区）成为全美25个城市中最具创新能力的城市（参见图1）。具体来看，波士顿在吸引投资、创新强度、经济系统联系以及创新文化等方面，表现已经超过旧金山湾区，在吸引投资和创新强度方面位居25个城市的榜首。 

数据来源：https://www.1776.vc/reports/innovation-that-matters-2017/  
图1  波士顿和硅谷地区创新竞争力排名

历史上美国德州、新泽西州也曾经尝试打造与波士顿类似的创新中心，但是最终都没能成功。对比可以发现，波士顿之所以能够成长为美国生命科学和人工智能方面的创新中心，其中最重要的原因之一就是波士顿在基础研究方面拥有全球领先的优势。波士顿地区拥有74所大学和学院，其中不少高校（如麻省理工学院）在生命科学和人工智能等领域研究水平全球领先。这些高校为波士顿创新中心的发展贡献了大量的研究人才和其他创新资源。波士顿在这些新的创新领域拥有非常明显优势的另一个原因就是，政府重视推动各类创新资源的共享以及研究机构与企业的紧密合作。如，波士顿政府与IBM合作创立了促进创新的StartHub平台。该平台可以帮助创新人员筛选初创公司和早期投资者以及获取职业机会、教育课程，为投资者提供最新的技术、创业信息，以及共享工作、孵化器空间等。

另外，新冠肺炎疫情的全球暴发将加快全球创新的步伐。一方面全球围绕生命安全和生物安全领域的科技竞争将愈加激烈。“生命安全和生物安全领域的重大科技成果是国之重器”。这一领域必将是中国未来实现创新突破的重点领域。另一方面，新冠疫情的持续蔓延将导致全球经济面临重大衰退的风险，疫情后，通过加快创新促进自身经济尽快复苏，将是包括中国在内的全球主要大国的重要战略选择。无疑，波士顿创新中心的发展经验对于中国加快创新步伐、实现重点领域的创新突破具有重要的借鉴意义。

二、美国劳动参与率的大幅下降，且显著低于欧洲主要发达国家

与金融危机爆发之后的几年相比，近些年来无论是从经济增长的速度还是从就业状况来看，美国经济都呈现出与欧洲发达国家不同的趋势，即经济复苏迹象明显，失业率持续下降。但是近距离观察美国社会可以发现，良好的宏观指标掩盖了美国社会内部日趋尖锐的结构性矛盾。

这种结构性矛盾最为典型的表现就是就业市场，即低失业率与低劳动参与率并存。一方面，美国的失业率长期低于欧洲多数国家，特别是近年来美国的失业率不断下降，2019年已经降至3.5%，为1970年代以来的最低水平。另一方面，美国的劳动参与率也长期低于欧洲主要国家，近年来也已经降至历史最低水平。数据显示，1990-2018年间美国成年男性（25-54岁）劳动参与率下降幅度仅次于意大利，是西方主要发达国家中下降幅度第二大的国家；目前美国的成年男性劳动参与率仅高于以色列和意大利，在主要西方发达国家中排倒数第三（参见图2）。这两方面看似冲突的数据，恰恰反映了美国劳动力市场的结构性矛盾。由于经济增长难以为中低技能的劳动力创造有效的就业机会，这些劳动力长期无法找到工作只能彻底退出劳动力市场，因此导致就业参与率不断下降。而在统计失业率时，这部分劳动力由于退出了劳动力市场而不被统计，因此失业率反而不断下降。

数据来源：https://stats.oecd.org/index.aspx?r=915265#
图2  主要发达国家男性（25-54岁）劳动参与率（1990-2018）

美国劳动参与率大幅下降除了受人口年龄结构变化的影响外，更为重要的原因主要体现在以下四方面：

一是实体经济的衰退。1990年代以来，在互联网泡沫、过度的金融创新以及全球化等因素影响下，美国经济越来越依赖以金融、房地产为主体的虚拟经济，而以制造业为主体的实体经济越来越萎缩。制造业占GDP的比重由上个世纪末的16%左右下降至目前的10%左右。大量的制造业工人难以转型，逐渐离开就业市场。

二是经济增长过度依赖消费。过度依赖消费而忽视投资，导致美国研发投资占比不断下降，基础设施老化得不到更新，经济增长的持续动力不断减弱，经济增长创造就业岗位的能力不断下降。

三是资产特别是房价高企。持续过低的利率、量化宽松政策以及脱离实体经济的金融创新等众多因素导致了资产价格的高企和资产的泡沫。特别值得强调的是，房价上涨在空间上的不均匀分布抑制了劳动力的流动。能够创造大量就业机会的地区往往房价上涨得过快，而这些地区过高的房价将那些经济不断萎缩地区的闲置劳动力“拒之门外”。

四是社会分化的加剧和社会流动性的下降。近些年来，美国贫富分化不断加剧，基尼系数已经超过0.40，显著高于很多发达国家。过大的收入差距更容易阶层固化，中低收入阶层越来越难以提升自身的人力资本，也越来越难以适应技术和产业的变革。这些问题都折射出美国经济社会发展过程中日益凸显的结构性矛盾。

三、美国区域之间收入、公共服务等方面差距开始出现持续扩大的趋势

1990年代之后的很长一段时间美国州际之间的收入差距一直保持在相对较低的水平。然而近些年来，这一差距开始呈现持续扩大的趋势（参加图3）。反映州际之间人均可支配收入差距的变异系数从2013年的0.12迅速上升至2019年的0.14；人均可支配收入最高的州（康涅狄格州）与最低的州（密苏里州）之比从2013年的1.7上升至2019年的1.9（注：不包含华盛顿特区），差距扩大了近30%。对比历史数据可以发现，美国州际之间的收入差距已经达到了1970年代以来的历史最高水平（参加图3）。

数据来源：https://www.bea.org，作者测算
图3  美国人均可支配收入的区域差距（1948-2019）

导致美国区域差距扩大的因素很多。其中有两方面的因素特别值得强调。一是技术影响。1990年代以来的信息互联网等技术以及近些年来快速发展的人工智能等新技术，更容易导致经济向发达地区进一步集聚。国际货币基金组织的研究表明，落后地区更容易受到人工智能等技术的负面冲击（参见2019年的《世界经济展望》）。一方面不少落后地区多属于工业衰退地区，这些地区转型的成本较高，难度较大；另一方面这些地区人力资本较为匮乏，更难以发展这些新技术带动的产业。二是政策的影响。美国历史上曾专门针对落后地区制定了发展振兴政策，如1960年代出台的《阿巴拉契亚地区开发法》等，这些政策对于1960年代之后美国区域差距的缩小发挥了重要作用。但近些年来美国少有专门针对落后区域发展的政策。

美国国内区域间差距不仅体现在收入方面，也体现在州际间所享受的公共服务。Paul Krugman在其纽约时报专栏文章“美国的红州死亡之旅（America’s Red State Death Trip）”一文中指出，2016年投票支持希拉里的州（即支持民主党的蓝州）与支持特朗普的州（即支持共和党的红州）在1990年时预期寿命几乎相同，但1990-2016年间蓝州的预期寿命持续增长，而红州的预期寿命几乎没有变化，到2016年后者已经比前者低4岁以上。从具体的州来看，1990年得克萨斯州和佛罗里达州的预期寿命比纽约州高，与加利福尼亚州基本相当，而目前得克萨斯州和佛罗里达州已经远远落后于后者。导致这一现象的一个重要原因就是各州的公共服务（包括医疗服务、社会保障、教育等）的差异。最近美国疫情蔓延导致不同人群死亡率的差异也充分反映了这一点。

四、政策启示

在全球化背景下，加之新一轮科技革命成果的不断涌现和应用，中国的转型也会在创新、就业、区域发展等方面面临类似美国的变化趋势和挑战。美国的经验和教训为我们应对这些趋势和挑战提供了如下政策启示。

一是应加大对生命科学和人工智能等创新重点基础研究领域的投入，支持具有比较优势的地区加快创建新创新中心。中国虽然在研发投入强度方面已经越来越接近发达国家，但在基础研究方面的投入远远落后于发达国家。未来实现创新突破不仅要持续扩大创新的投入，更需要优化创新资源，加大对重点基础研究领域的投入，加快缩小与发达国家在基础研究领域的差距。同时要选取在这些新的创新领域具有比较优势的地区加快建设创新中心，从基础设施、产业发展、公共服务等方面采取支持政策，吸引高端要素的聚集。

二是应大力度支持创新资源的共享以及研究机构与创新企业之间的合作。近些年来，中国创新成果的数量飞速增长，但创新成果的质量以及创新成果的产业化方面仍有很大提升空间。提升创新成果的质量和加快创新成果的产业化需要注重通过共享平台等新模式提高创新资源的利用效率，也需要加强研究机构与创新企业之间的合作，让创新成果更快、更好地转化为经济发展成果。

三是应注重采取包容性的就业和发展政策。随着产业转型和转移、人工智能的应用以及新技术的不断涌现，越来越多的中低技能的劳动力和缺乏学习转型能力的人群将难以适应新产业、新技术、新业态、新模式。为防止由此导致的失业率上升或劳动参与率下降，一方面需要扩大职业教育覆盖范围，重视就业人员的再培训，不断提升中低特别是低技能劳动力的人力资本，增强其适应产业发展新趋势的能力；另一方面，需要注重不同类型的企业和产业之间的协调和均衡发展，在促进经济增长的同时为不同类型的劳动力创造更多就业机会。

四是应尽快改革收入分配调节机制，加快推进基本公共服务均等化。产业转型和新技术应用将导致低技能人群越来越被边缘化，信息、互联网技术的应用会进一步放大收入分配的极化效应，扩大收入和财富差距。如果不能及时调节不同阶层的收入差距，提高低技能人群的人力资本，促进公共服务的均等化，势必会影响社会的稳定和现代化的持续推进。今后应尽快将收入分配改革列入重要议事日程，出台能够实质性扭转收入差距特别是财富差距扩大趋势的调节政策。同时加大基本公共服务均等化推进力度，为不同人群共享发展成果和发展机会提供基本保障。

五是应注重对老工业基地和资源枯竭型城市转型的持续支持。发达国家的发展经验表明，老工业基地和资源枯竭型城市的转型是一项长期工程，不可能一蹴而就。如，德国鲁尔地区经历半个世纪左右才实现成功转型，而很多其他地区经历数十年仍深陷转型泥潭之中。因此需要针对这些老工业基地和资源枯竭型城市转型制定长期转型战略。既要注重解决这些地区的短期就业机会缺失的问题，更需要长期谋划，加快这些地区硬件和软件基础设施的建设，鼓励区域间对口支持，设立产业长期转型发展基金，为这些地区的长期转型提供支撑条件。

（作者何建武系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）