正略咨询：城投类企业为何纷纷转型城市运营商

通过这一“融资渠道多元化”“产业结构生态化”“经营模式市场化”“资产运营价值化”体系的构建，从而提高城投类企业的可持续发展能力，构建起企业发展的生态位优势。

“城市运营商”这个概念近年来成为热词，越来越多的企业将自己定位为城市运营商，其中较为典型的就是城投企业。不同于一般城市开发或产业运营企业，城市运营商通常有“具备长远战略眼光”“集‘城市发展建设、城市综合运营、城市资源组织、城市产业驱动’于一体”“大型化、多元化”等特征。

制图：正略咨询项目组

01、城投企业之所以热衷于将自己定位为城市运营商，其驱动因素，一是因为面临融资环境不确定性增大、土地开发政策变化等宏观环境变化。

1.融资环境不确定性增大

国家对政府投融资平台监管愈加趋严，2014年国发43号文要求剥离城投公司的政府性融资职能，再到2017年六部委联合印发50号文进一步规范城投融资，以划清城投债务和地方政府债务为核心的城投公司举债监管越来越严格，未来城投公司融资行为将更加规范化、市场化、透明化。

同时，2017年2月6日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》鼓励以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设。2018年4月27日央行发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》，确保规范资产管理业务工作平稳过渡，为实体经济创造良好的货币金融环境。

随着政策指导的逐渐明晰，城投公司融资模式逐步突破“财政+信贷”的传统模式，形成债务置换、发行地方政府债券、设立政府产业基金、PPP、标准化ABS等多元化的融资渠道，在一定程度上改善城投公司融资难的局面。

制图：正略咨询项目组

2.土地开发政策变化

十三届人大会议中提出启动新的三年棚改攻坚计划，加大公租房保障力度，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。城投企业作为土地成片开发的综合平台，应充分发挥自身的优势，抓住新三年棚改计划，通过政府购买服务参与到棚改计划中，并积极挖掘区域内拆迁补偿、城市更新、保障性住房投资建设等其他发展机会，扩大自身资产规模。同时通过棚改，实现自身转型发展，以市场主体的身份参与城市化基础设施建设

02、二是因为城投行业呈现“规模总量不断增长”、“马太效应日益显现”、“自身造血能力有待提升”的三大特征。

1.规模总量不断增长

目前全国各类型城投企业约1.1万家，2018年城投公司百强的总资产规模达到10.7万亿元，预计到2020年能突破15万亿元，年均复合增长率约为15%，行业市场规模前景广阔。

制图：正略咨询项目组

2.马太效应日益凸显

2018年行业前三名城投公司总资产规模占到行业总资产的10.89%。随着国企深化改革的加速，以天津城市基础设施建设投资集团有限公司为代表的大型城投企业，正加快区域内企业间的整合速度，形成行业集中化的趋势。

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3.自身造血能力有待提升

城投公司多从事公益性或准公益性业务，为平衡其收益，需要上级政府对城投公司较大力度的财政补贴，其中能够发展成为具有造血功能或者资本运营平台型企业的不超过20%。

2014-2016年，城投类企业利润总额逐年增长，以政府补助为主的营业外收入占利润总额的比重分别49.72%、55.06%和54.16%，是城投公司利润的重要来源，由于缺乏较高利润的经营性产业和稳定现金流业务，整体造血能力有待提升。

制图：正略咨询项目组

在上述驱动因素的综合作用下，城投类企业通过转型城市运营商，参与城市及区域综合开发的“基础设施投资建设”“产城融合”“资本运作”等环节，可实现“融资渠道多元化”“产业结构生态化”“经营模式市场化”“资产运营价值化”。

一是融资渠道多元化。政策变动倒逼平台升级发展。2014年国办发43号文发布及新预算法的实施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体制的终结，城投行业融资难度逐渐加大，城投公司升级发展是在国有资产改革背景下平台朝着市场化、可持续发展的自我救赎，拓展多元化融资渠道，搭建以银行信贷、债券市场融资为基础，以政策性资金、PE及非标融资为补充，加速流量资产变现能力培育。

二是产业结构生态化。随着城市基础设施建设不断完善，城市发展阶段已逐渐由重建设向重运营转变，城市运营与管理是未来平台公司发展的重大机遇和挑战，在此基础上越来越多城投类公司将逐步培养具有稳定现金流的准公益性产业和具有较高利润的经营性产业，在确保完成公益性项目投资运营的前提下进行产业资源投资，积极构建产业资源组合，通过产业的优化配置带动资金优化配置。

三是经营模式市场化。重建设轻运营、重融资轻管理的运作模式导致政府投融资平台缺乏自身现金流创造机制，随着政策变化，要求政府投融资平台必须进行内部体制机制的变革和市场化转型。城投公司将改变以往完全按照政府指令开展业务的状况，面向市场化，同时建立市场化内部管理结算机制，打造“企业化管理、市场化运作”的经营模式，一方面，积极拓展市场化的业务，另一方面，厘清政府与企业关系，由指令型变更为契约型合作。

四是资产运营价值化。改变以往任务型的价值导向，以公司利益为最大化，盘活现有存量资产，挖掘资产价值为主。要求平台类公司的业务运营、产业投资等工作由原来的任务导向型向价值导向型转变，努力实现股东利益最大化和国有资产保值增值。

通过这一“融资渠道多元化”“产业结构生态化”“经营模式市场化”“资产运营价值化”体系的构建，从而提高城投类企业的可持续发展能力，构建起企业发展的生态位优势。