郭栋谈可持续发展｜脱贫后不返贫需要有力社会政策支持

中国从改革开放初期到2015年底至少解决了8亿5千万人的贫困问题，举世瞩目。高速的工业化、城镇化也使中国的城市基本摆脱了绝对贫困。现如今，贫困人口主要集中在农村。国内2019年的贫困线是人均年收入低于3218元人民币（2019中国农村贫困监测报告，中国统计出版社）。根据这一标准，全国贫困人口从2012年底的1亿减少到2019年底的550万。按照国家的脱贫攻坚计划，贫困人口数将在今年年底基本清零。而中国也将提前10年完成联合国制定的可持续发展目标中“根除绝对贫困”这一首要目标。

然而，脱贫只是第一步。要做到长久的脱贫、有效地巩固脱贫成效，杜绝返贫现象，需要确保扶贫政策的可持续性。

《庆鲁沟调查》是一部关于贫困问题的政策调研报告，是由某省几位精准扶贫实务工作者在吕梁山集中连片特困地区住村蹲点两年多后撰写而成，去年9月由中央党校出版社出版。因与作者颇有渊源，自这项调查启动，笔者就开始关注了。

《庆鲁沟调查》显示，目前的贫困人口中大量属于支出型贫困，即收入高于贫困线标准但由于收入都用于一些被动性支出，如看病、子女求学等造成入不敷出，成为事实上的贫困。此外，各地贫困人口存在的普遍情形是，贫困人口越来越集中于老弱病残群体。因此，在解决这部分“贫中之贫”的脱贫及杜绝返贫问题上，产业和就业政策往往难以奏效，笔者认为，这部分特殊贫困人口的脱贫，尤其是脱贫之后不返贫，在很大程度上依赖于社会政策的落实。

关于脱贫和在脱贫后如何不返贫，上述调研报告中翔实的数据、现实的案例或许能给我们带来一些启示。

因病致贫

王某田是一个典型的因病致贫农户，一家四口人，他是家里的顶梁柱。在精准扶贫政策出台之前，他患大病住院，医疗费总共花了101713元，新农合报销后自付了7万多元。这场病不但掏空了家里的积蓄，而且因为丧失劳动能力，收入也成了问题。这是《庆鲁沟调查》中的一个真实案例。虽然后来出台的一些政策大幅度提高了报销比例，同样的情况，个人自付不会超过1万元，但王某的情况在全国贫困人口中具有普遍性。

《庆鲁沟调查》调研的6个贫困村的贫困人口中有86%属于支出型贫困，这些支出型贫困户中，因病致贫户占到了三分之一。究其原因，是贫困地区医疗资源配置的不均衡造成群众被动的“趋高就医”。

很多贫困、偏远的村子由于人口大量外迁，村里的人养不起村医。为了解决这个问题，有的地方陆续招录了一些年轻村医，但因收入低，年轻村医从业不久就离开了。村里没医生看病，而乡镇卫生院的医务人员大多缺少坐诊能力，再加上卫生院病房不足，无法接收病人住院治疗，销售的药物品种更是非常有限。所以，大多数病人首选到县城或外地看病。然而，县里的医院有很多病也看不了：一是没有好医生，二是缺乏医疗设备。除了一些经济强县，很多县级医院常年不进新科大学毕业生。诸多诊疗项目因医师短缺而没有开展，也很难达到国家规定的县级医院应配备的医疗设备数目，已有设备大多陈旧老化。

因教致贫

与因病返贫类似，很多贫困户还会因为子女的教育问题返贫。虽然政府推行义务教育，在高中、高等教育阶段也为家庭困难户提供经济支持，但国内教育质量参差不齐，为了给子女创造好的升学条件，很多农村家庭把孩子送到县里甚至是市里上学。由于乡村学校与县城学校在教学质量、硬件设施和课程设置上的差距，村里孩子大都从小学开始就在县城上学。但是这些进了城的农村家庭，大都住在城郊村，这里是农村进城家庭的聚居地，这些孩子大都在附近一所条件较差的小学上学。进了城却没能进城区的好学校，反而产生了比在农村生活更高额的生活费用。到了初中，教育质量好的民办学校更是花钱。

除因教育相关开支导致贫困之外，教育资源分配的不公平还将导致贫困的代际传承。不少孩子因学校质量差，更没钱上补习班，无法考上高中。虽然中职技校的门是敞开的，但欠发达地区中职技校毕业也很难找到工作，不少孩子因此提早走向社会到处打工。在全国高中入学率已达到90%的时候，在庆鲁沟初中毕业后不再上学的孩子能占到该年龄段人数的35%。这些早早就辍学的孩子走向社会后普遍遇到了就业、收入、婚姻等一系列问题。

另外，很多教育学研究表明家长对孩子的关怀及教育上的参与是影响孩子教育成功的重大因素。近期的研究也发现越是受教育程度高的父母陪伴孩子的时间越长。大量农村贫困户孩子的父母普遍受教育程度比较低，平均受教育年限也就是5、6年，整体上就是小学文化程度。因此缺乏引导和培养孩子形成学习兴趣和良好习惯的能力，对教育的认识和重视程度不够，也没有能力辅导孩子的学习，很难完成家、校之间的良好互动。还有较普遍的是，家庭残缺给孩子带来了不利影响，有的是父母不和睦，有的家庭发生了变故，使孩子在发育和成长的关键期，缺失了良好的甚至正常的家庭环境。很多这样的孩子从接受教育开始就处于劣势，渐渐丧失了摆脱父辈贫困的途径与手段。

老年贫困

农村的老年贫困是一个不容忽视的问题。在很多深度贫困地区，年轻人大多都去到城里务工了，留下生活在村里的贫困人口以老弱病残为主。在外务工，断不会年收入低于3218元的贫困线。因此，中国现阶段的绝对贫困问题从根本上表现为老年贫困。

现行农村养老，还是以家庭养老为主。从贫困老人维持基本生活的主要经济来源看，可分为三类：一是靠社会救助维持生活。子女通常不会再给已享受低保的老人赡养费，只逢年过节买点东西，这类比例最高。二是靠自己劳动维持生活。60岁出头的低龄贫困老人，还有一定劳动能力，种十五六亩地，勉强维持基本生活。三是能得到子女赡养的，比例相对较低。

近年来，子女不赡养老人成为了一个社会热门问题。然后很多时候子女不履行赡养义务并不是因为不孝，更多的是因为没有经济能力。在贫困地区，很多老人的子女，因普遍受教育水平低又没技术，进城务工大都从事体力型零杂工，工种和地点不固定，务工时间不稳定，收入普遍较低。按照现行的农村低保审核审批办法，子女家庭人均收入减去当地最低生活标准后，超出部分的30%计作老人应该获得的赡养费。《庆鲁沟调查》的作者了解到，贫困老人子女家庭年人均收入仅高出最低生活支出709元，老年家庭户均3、4个子女，按每户2位老人计算，每位老人每年有可能获得赡养费362元。显然，这些钱即使给了老人也难以解决养老问题。

社会政策的重要性

中国的贫困主要反映为针对医疗、教育的支出性贫困及丧失劳动能力后的老年贫困，其解决需要强有力的社会政策。

医疗、教育是社会公共服务的重中之重，也是社会公平的重要标尺。虽然各级政府采取了很多措施，出台了不少政策，但是国内长期存在医疗、教育资源分配不均衡的状况，特别是优质医院、学校主要集中在大城市。长远来看，要根本解决因病、因教致贫，防止因病、因教返贫的发生，需要不断提高医疗、教育支出特别是针对贫困群体的支出，比如推进医联体和县乡医疗一体化改革，在原有医疗保险包括大病保险的基础上进一步引入商业保险，用来提高医保目录外项目的报销比例，充分利用数字化远程医疗、教育等新技术手段，持续改善医疗、教育资源的均衡化水平。

另外，在贫困地区靠贫困子女来解决贫困老人的养老问题是靠不住的。而国家低保是政府对于收入达不到最低生活标准的贫困人口进行的差额补助。这种补助是暂时的、目的是为了缓解短时间的生活、就业困难。然而失去劳动能力的老年人的贫困问题显然不是阶段性的，是不可逆转的。因此，用低保长期兜底老年贫困是不稳定的，也是不符合低保政策初衷的。如果大量贫困老人靠短期救助的低保脱了贫，长期能否不返贫将是一个大问题。而且，这样做，贫困人口的下降势必伴随着低保户的增加。

2009年，国家开始实施新型农村社会养老保险制度。全面实施农村养老已经10年了，农村养老金虽有提高，但距保障基本生活差距依然较大。长远来看，在农村特别是贫困农村地区，需持续改善农村养老保障水平，改变用低保养老的做法，尽快使养老金的发放到达贫困线标准，在解决老年人基本生活中发挥基础性作用。考虑到国家及地方财政能力，中央财政可以向经济发展滞后的贫困地区倾斜。同时，可以考虑社会养老政策，比如使用有效的经济激励机制鼓励子女为老人缴纳养老保险等。

总而言之，要做到脱贫的可持续，巩固脱贫的成果，需有效阻止因病返贫与因教产生的代际贫困，并尽快完善提高养老制度。

（作者郭栋系美国哥伦比亚大学地球研究院研究员、国际与公共管理学院客座教授、可持续发展政策与管理中心副主任，著有《可持续城市》、《可持续金融》等书。感谢曾军顺提供的大量数据、案例及研究支持。)